国内软法

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作者:刘华 (1977—) 男, 副教授, 法学博士, 四川大学法学博士后, E-mail:liuhua2002727@sina.cm

来源:北京理工大学学报(社会科学版)2017年第4期

摘要:如何使跨界河流成为周边合作的亮点, 而非争议点, 是考验中国周边治理能力的试金石。在合作共识已经形成, 硬法建构短期难以实现的背景下, 以软法为切入点, 继续凝聚共识, 深化互信, 是可行的选择。一方面, 将已有合作成果制度化、固定化, 积累合作经验, 巩固合作基石;另一方面, 在合作理念的推动下, 探讨新的、更深入的合作模式。最终形成一套整体性的周边跨界河流合作战略和策略。

关键词:硬法; 软法; 跨界河流; 合作与治理;

       在合作共赢成为中国周边跨界河流治理共同愿景的背景下, 采取何种模式进行合作, 在哪些领域开展合作, 如何排定合作的先后秩序成为流域治理面临的棘手问题。全球其他流域在合作原则、机制、议程以及争端解决方式等方面已有有益的探索和成功的经验(1)[1], 但在“一条河流一部法”的基本原则下, 借鉴他人经验时, 还需与流域具体情况结合才能发挥应有功效。对此, 国内学术界先后提出了增强政治互信、共享水文信息、联合科研、完善治理全面参与机制, 优化对外援助和对外投资结构, 建立水资源补偿机制等政策法律建议[1-5]。这些观点建议的优点在于面向未来, 积极向上;其不足在于要么缺乏可操作性难以在短期内实现, 要么过于零散不利于为整体和长远解决相关问题打好基础。因此, 我们需要探寻一种既符合世界水法发展趋势又符合中国周边现实的整体性水法新机制。

一、当前中国跨界河流合作治理现状:有策略缺战略

       有学者将中国与周边流域国的水合作现状归纳为“底冲突—底合作”“积极但有限的合作”等[2]155[4]270。这从一个方面揭示了当前中国跨界河流合作的现状。

       中国的跨界河流治理合作进程与国际炒作中国水霸权议题密切相关。中国是在被动的状态下, 开启跨界河流合作治理的。这种被动并非是指中国缺乏合作诚意, 而是指缺乏合作经验, 缺乏维护水安全的整体战略。中国的跨界河流治理在合作心态上必然有一个从排斥、质疑到认同、支持的转变过程。在具体合作策略上只能是从具体领域开始, 点滴推进, 逐步形成符合中国利益、兼顾下游关注的战略规划。从这些年的合作实践看, 也是这样的一个变化过程。中国跨界河流治理有自己的特点。

(一) 从签署文件的形式与内容看, 软法色彩十分浓厚

       2000年以来, 中国与周边国家多个宣言声明中, 均提及水合作 (如表1所示) 。这些宣言合作或通过政府元首、首脑会议予以发布, 或在战略合作框架下提及, 或在多边环境等专题会议中予以确认。合作立场十分明确, 合作态度十分积极。宣言或合作框架是具有软约束力的。可以将之称为软法(3)[6]。这种软法目前是“近些年来国家间关系上广泛采纳的一种实践”[7]

表1 中国与周边发表的主要双边多边水合作宣言 (来源:笔者收集整理)    下载原表

表1 中国与周边发表的主要双边多边水合作宣言 (来源:笔者收集整理)

(二) 从水合作发展趋势看, 从零合作向正合作方向缓慢推进

       根据美国学者国际流域风险评估项目设计的风险等级标准(1)[8], 当前周边水合作大致处于2~4的合作层次。在水环境合作方面, 已达到签署非军事性经济、技术、工业类协议的程度, 如水电开发协议、生态走廊计划等。在污染防控方面, 部分流域已经签署联合监测等文件。在合作治理方面, 目前还处于水文信息交换层次。合作层级虽然低, 但水文信息交换是未来开展水资源合作治理的必要前提。

       从时间节点上看, 上述合作基本开始于2000年以后。这说明在这10多年时间里, 水合作涉及到水文信息交换、水量分配、引水灌溉等7个领域, 进程虽不一定能满足外界期待, 但考虑到中国在合作中面临的实际困难, 能有如此的合作进程也实属不易。

(三) 从水合作内容与程度看, 内容广泛程度深浅不一

       如表1、表2所示, 中国与周边的水合作范围广泛, 几乎涵盖当前跨界河流合作治理的所有方面。只是到某一具体河流的时候, 由于受各种因素的制约, 合作的侧重点与程度又有所不同。如图1所示, 中国与哈萨克斯坦的跨界河流合作相对较深, 已经涉及到共建引水渠, 共建分水闸等程度。目前已经开始讨论中哈跨界河流水量分配问题[9]。与印度的

图1 当前中国与周边主要水合作内容 (来源:作者自制)

图1 当前中国与周边主要水合作内容 (来源:作者自制)   下载原图


合作程度较浅。这与中印之间存在边界争议不无关系。

       当前的合作态势, 与下游国和国际社会的期待也许还有一定距离, 但合作进程也很明显。至于未来能否与周边签署系列水硬法条约, 最终形成一体化的流域管理体制, 则受多方因素的影响。因为, 国家水合作的过程是冲突与合作交替出现的过程。合作能否

(1) 在这项风险评估等级中, 将冲突到合作共分为15个等级。0代表中立或没有显著的行动。从0到7, 表示合作从中立到一体化, 期间, 分别是吻合的口头支持, 官方口头支持, 签署文化或科学类协议, 非进军是性的经济、技术、工业类协议, 军事、经济和战略支持, 国际水协议签署等6个等级。0到-7这说明冲突升级, 争端激烈, 局势恶化。

表2 当前中国签署的主要双边多边水合作文件    下载原表

表2 当前中国签署的主要双边多边水合作文件

取得满意的结果, 既与各国的博弈策略和博弈能力有关, 也与各国的合作态度有关, 同时也与域外的干扰影响有关。中国合作态度虽然重要, 但也并非仅凭中国一国之力可以完成。因此, 当前跨界河流合作治理的客观评价是:先易后难、点滴推进的合作策略是维护中国水安全的合理、现实选择。但由于整体战略的缺失, 目前的合作缺乏系统性规划和制度性构建。这种局面亟需扭转。

二、水硬法机制:制约与局限

       从世界其他地区跨界河流的合作经验看, 要确保合作的系统性和稳定性, 就需要流域国构建一套切实可行的合作机制。因此, 构建一套水硬法机制的呼声在学界一直存在[10-11]。国际水法本身尚处于发展中, 对一些关键问题表述不清, 说理不透。

(一) 水硬法的理论缺陷是制约条约签署的法律困境

从1921年第一部专门性普遍性国际水公约———《国际性可航水道制度公约及规约》———签署以来, 国际水法的历史不足百年。作为一个试图应对全球水危机的国际法律体系来说, 百年时间过于短暂。当前国际水硬法面临主要挑战之一就是对于跨界河流的关键性法律问题, 难以提出各国均能接受的法律意见。以《国际水道非航行使用公约》 (以下简称《公约》) 为例, 该《公约》是目前调整淡水资源利用保护最全面的公约。《公约》1997年由联合国大会通过, 2014年生效。《公约》第5条提出:“水道国应在各自领土内公平合理地利用某一国际水道。”第6条还就公平合理利用的相关因素进行了列举式说明。从法理上讲, 开发利用的前提一定是权属明确。这也决定在公平合理利用时, 首先应明确河流所有权。只有所有权明确之后, 才能再谈使用权、分配权、补偿权等相关问题。但《公约》在这一关键问题上却未有明确阐述[12-13]。目前学界对跨界河流权属有绝对领土主权、绝对领土完整、有限领土主权和共同利益4种理论观点[14]。比较4种理论在现实中的运

(1) 例如, 在底格里斯—幼发拉底河流域水冲突中, 上游的土耳其和下游的叙利亚、伊拉克虽认识到应限制各自主权, 公平合理利用两河, 但限制哪些主权, 怎么公平合理利用却难以达成最终协议。在协商成功的案例中, 限制主权的内容也与其具体内容有关。在印巴印度河纠纷案中, 争议的是分水问题。在西班牙诉法国在卡罗尔河 (Carol River) 修建水力发电厂案例中, 争议的是发电厂是否影响水量水质的问题。在奥得河案中, 争议的是整个河流的通航问题。可见, 水权问题的复杂性、敏感性, 使得限制相关权益也是一个复杂、敏感的问题。

用情况, 限制领土主权能得到绝大多数流域国的接受[15-16], 但在限制主权什么内容、怎么限制主权等关键性问题上却是模糊的。实践中也是由各流域国根据实际情况决定。由此可见, 《公约》虽然内容全面, 但仍然难以让所有流域国均自愿接受其约束。

       另外, 按照国际条约效力的基本规则, 国际条约的效力具有相对性, 仅对缔约国产生约束力。例如越南是《公约》的缔约国。该公约对越南有效, 但对于没有签署的上游国家则无约束力。越南无权依据公约条款对上游国提出权利主张, 维护其在澜沧江—湄公河、红河—元江等跨界河流上的权益。这充分说明, 缔结水硬法条约是一项艰难的任务。流域国必需寻求一种大家均能接受的合作模式, 才有缔约的可能性。

(二) 硬法效力的相对性降低了条约的影响力

       法律内容和法律后果明确是硬法的主要优势, 但是跨界河流治理的客观外部环境并不能保证硬法能有一个确定的法律内容和后果。当今国际秩序本质上是建立在契约基础上的。“约定必须坚守”是国际法的基本准则也是国际社会交往的重要基础。契约社会本身就意味着契约各方主权平等, 彼此互不隶属, 互无管辖权。这种松散、分散的治理结构是当前人类应对全球水危机乏力的重要原因。这给国际水硬法带来的困境在于:守约成本可能大于违约成本。无论大国强国还是小国弱国均有违约的可能。大国强国可能利用自身的优势违反相关条约, 小国弱国也可能借助域外大国影响力等方式维护自身利益。例如。中亚五国为解决他们之间的水纠纷, 曾创建国际水资源协调委员会、咸海国际基金会、咸海盆地问题国际委员会、哈吉塔乌国际委员会等机构来协调解决中亚水资源问题, 并为此签订了一系列协议(1)[17], 设立了辅助发展项目和技术协助项目[18]。但水危机不仅没有得到解决, 反而愈演愈烈[19]。其原因就是各国基于自身利益考量, 将水问题政治化、民族化, 导致条约形同虚设, 不能发挥相关作用。又如, 1995年, 以色列和巴勒斯坦签署了《以色列—巴勒斯坦人关于约旦河西岸和加沙地带的过度协议》, 按协议规定, 巴勒斯坦可从以色列获得2 680万立方米/每年的水, 但最终只获得了约700万立方米的水。在缔约国缺乏合作意愿的背景下, 即使缔约, 也不能确保条约能得到严格遵守。

(三) 强行推行硬法难以解决中国周边跨界河流治理现实问题

       “法律是整个社会生活的一部分, 而且绝不是存在于真空之中。”[20]首先, 国际水法的有效性合法性必需同其所处外部环境相适应。多瑙河流域的跨界治理之所以能被认为是跨界河流治理的成功典范。其重要的外部原因在于流域国之间拥有相似相近的法律文化、宗教文化。内部沟通协调阻力不大。相反, 外部条件不具备的时候, 不仅条约难以缔结, 即使缔结也难以保证执行。中国与周边流域国家文化差异大, 与印度、东盟之间战略互信不足是不争的事实。由于经济发展水平的差异和所处河流段位置的不同, 各国在具体开发目标上也存在差异。这些分歧与矛盾无法协调的情况下, 周边国际水硬法是无法缔结的。

      其次, 备受称赞的硬法强制仲裁等机制所能解决的问题与中国周边跨界河流需要解决的问题并不一致。强制仲裁是一种事后救济机制。而中国周边跨界河流需要解决的主要问题是如何共同开发利用的问题。在开发目标、行动能力均存在巨大差异的背景下, 最急迫的工作是构建一套协调立场、共享利益的事前协商机制。过于强调事后救济, 并不能解决开发利用问题, 反而会因其事后救济的强制性抑制了合作意愿, 不利于流域周边经济社会的发展。

        最后, 若是强行推行硬法, 不但不能对流域国形成向心力和凝聚力, 反而会产生一种“排斥”和“挤出”效应。让那些认为安全受到威胁或自身利益未被充分考虑的国家回避、敷衍相关问题, 最终无助于跨界河流问题的解决。

三、水软法机制:进步与优势

       周边跨界河流合作治理的结症在于合作意愿虽强, 但各国合作目标差异巨大, 合作机制难以建立。解决这一问题绝非一朝一夕之功, 需不断凝聚共识。而软法所具有的引导、从软约束向硬约束转化、凝聚共识等功能正符合周边跨界河流合作治理的现实需求。

(一) 软法的引导:可持续发展理念能继续凝聚共识寻求合作途径

       理性选择理论认为, 利益和声誉是国家遵守国际法的两个重要因素(1)[21]。跨界河流的可持续利用, 对于流域国而言不仅是一个关系水安全的利益问题, 也是一个国家是否承担责任维护人类共同利益的声誉问题。在全球水危机面前, 各个国家均有义务就如何应对水危机开展务实有效的合作。因此, 在诸多跨界河流合作案例中, 当事各方均会围绕利益和声誉问题在各个层面开展激烈的外交博弈。一方面有利于各国了解对方的关切点, 协调各自立场和行动策略;另一方面也有利于各国在可持续发展理念下, 构建流域国之间的共同身份, 形成流域内共同的生态伦理。

       周边跨界河流合作治理尚处于起步阶段。各流域国在合作目标、合作机制等方面还存在巨大差异。如在澜沧江—湄公河水资源合作中, 中国、老挝希望加大对澜沧江—湄公河的水电开发, 而越南、柬埔寨却明确反对上游国家修建水电站, 同时希望利用湄公河的水资源加快本国水稻、橡胶、渔业等农产品开发。又如, 在流域生态保护方面, 上游国理应做出更多贡献, 但是根据生态补益原则, 越南、柬埔寨、老挝这些下游受益国又怎么补偿中国为保护生态而牺牲的利益呢?实践中, 一方面, 流域国均加入《21世纪议程》《2030年可持续发展议程》, 积极参与全球气候谈判, 表明合作立场;另一方面, 在水资源的具体合作方面却裹脚不前。这一矛盾现象表明, 周边水合作亟需的不是一套权利义务关系明确的硬法规则, 而是要继续协调立场, 凝聚共识, 寻求合作的最大公约数。软法这一“无约束力条款”, 恰好能促使各流域国在“可持续发展”这面大旗下, 深化彼此的共同利益, 寻求恰当合作方式, 逐步推进各领域合作。这也正是软法在“引导”过程中的价值所在。

(二) 软法的转化:推进软规则事实上的“硬化”, 确保现有成果贯彻落实

       理论上讲, 软法软约束力转化为有硬约束力的文件或者事实行为的过程可分为法律上的硬化和事实上的硬化两种。法律上的硬化是指软法通过一定的机制和程序转化为国际性或区域性公约, 转化为国内法等具有法律约束力的文件。事实上的硬化则是指通过在实践中的影响力, 特别是通过舆论、激励等方式来确保软法得到当事国 (流域国) 的遵守尊重(3)[22]。当前我国与周边水软法转化主要体现在事实硬化方面。早在2002年的《中国—东盟全面经济合作框架协议》中就确定将水环境合作纳入合作议程。2003年的《中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系的联合宣言》中明确提出“继续加强澜沧江—湄公河合作”。这些软法性宣言指导着后续合作。2016年澜湄合作首次领导人会议中将水资源作为5个优先合作领域之一, 并将水资源合作纳入到45项早期收获项目联合清单中予以贯彻落实。这些合作行动在事实上贯彻了相关合作框架协议、宣言的内容, 是软法内容的事实硬化, 表明了澜湄水软法的事实约束力和执行力。

       在硬法无法在短期内签署的情况下, 及时将现有的合作成果制度化、规范化确定下来, 为下一步合作奠定基础。制度化、规范化有两个方面的含义。一方面总结某些流域的成功合作经验, 将其运用到其他流域中。当前中哈在跨界河流合作治理中, 相较其他流域而言, 无论是合作范围还是合作深度均要优于其他流域。应及时总结该流域合作能优于其他流域的原因, 将其运用到澜沧江—湄公河、雅鲁藏布江—布拉马普特拉河等跨界河流的合作中。另一方面是对于某一流域已有的成功合作经验进行总结, 为未来进一步合作奠定基础。当前, 在澜沧江—湄公河的合作中, 已有水电、航运、水文信息通报、生态走廊建设等合作项目。应将其合作成果通过法律形式巩固下来。为深化相关合作奠定基础。考虑到这里大多数合作尚处于起步阶段, 一些内容还不固定。其法律化的最好形式当然是软法。

(三) 相向而行:推动软法建设本身是周边跨界河流合作治理的进步表现

       “如今, 没有什么经济生活可以离开契约而进行。”[23]35世界跨界河流治理经验也已表明, “对于跨国界水资源, 沿岸国需要拟定水资源战略, 制定水资源行动方案并斟酌考虑协调统一协作战略和行动方案。”当前合作现状离国际上理想的合作形态还有距离, 但成功的跨界河流合作模式, 不可能一蹴而就。目前的合作状态相对于没有合作而言, 已是不小的进步。软法作为一种易于实践, 易于接受的国际通行的治理规则, 理应成为周边流域国的选择目标。

四、软法推动:深化周边跨界河流合作治理的现实选择

      软法能否解决跨界河流合作治理问题, 关键在于如何认识、利用软法特殊的运行机制去推动实践(1)[24-26]

(一) 法律效力:软法与硬法的“协同”

       在开展周边跨界河流合作治理进程中, 中国与周边流域国逐渐形成了各种不同形式的软法渊源, 如联合公报、宣言、声明等。 (一些是双边宣言, 一些是在多边协议下签署, 还有一些是联合国相关宣言) 从理论上讲, “法律规范、行动本身或与其他因素的结合, 都可能产生规则。”[23]31宣言、行动纲领更多是为解决跨界河流治理问题而逐渐形成的一种共识。这些共识并非随意产生。他们与国际社会认可的国际水硬法、治理理念是紧密相关的。例如, 中国向湄公河委员会、印度、孟加拉国等提供水文信息, 中俄在跨界河流环境监测等方面的合作与《国际水道非航行使用公约》中的相关规定是一致的。这充分说明, 在跨界河流合作治理中, 流域国虽未明确提到某一具体的国际公约, 但从文件表述内容看, 却已符合或体现了已有的国际水法的相关原则、规范及水法的未来发展趋势。因此, 尽管相关宣言、声明等软法文件本身不是条约、公约, 没有法律拘束力, 但在精神、内涵上与已有的国际水法原则、规范相似相近相同。这种与已有的国际水法原则、规范相似相近相同的联系就成为一种“暗合”的效力。另外, 由于这些宣言、声明、公报虽是解决流域国的共同问题, 但也必然考虑相关问题的国际发展趋势和时代要求。这种与时俱进, 尊重现实的文件自然就具备初步的法律约束力。

       与此同时, 国际水软法也是对事物运行内在要求的反应。约束流域国行为的水软法在签订之前即已获得了流域国的认可, 确认了合法性。这种认可首先基于一种道德正当性。合作保护水资源是流域国共同责任, 具有伦理上制高点。无论是水质监测还是水文信息交换均是这一伦理道德的体现。其次, 保护标准的高度技术性可以避免无谓的意识形态纷争。保护水环境必需掌握相关生态规律和生态技术。软法也需要根据相关操作规范流程、技术标准、防污控污工艺技术等科学技术进行制定。这些技术本身是非政治的, 非意识形态的, 各国也愿意接受其标准。所以, 国际水软法的约束力也在于对事物运行内在规律的掌控。

(二) 治理效力:网络治理的“功能约束”

       软法虽然从各种软法渊源所具有的“协同效力”中获得法律支撑, 但水软法运行还需寻求持续的社会支持。在一个相互依赖越来越深的国际社会里, 仅靠国家这一个主体是无法推动国际问题的解决的。必需建立一种包括国家在内的, 由国际组织, 法律、环境、工程等专业技术人员、非政府组织和普通民众组成的功能性关系网络, 共同作用推动国际事务有效治理[27]。当前世界的这种网络治理现状为跨界河流软法治理提供了一种重要的“功能约束力”。任何一个国际活动的主体均是这个关系网络中的一个“结点”。他们之间相互联系, 相互制约。网络关系使得软法治理不至于“软弱无力”, 而是具有实质作用和效果。

       在国际网络治理中, 国家是跨界河流治理的基本主体, 但并非唯一主体。政府间国际组织、非政府国际组织、跨国公司、当地原住民协会/组织、专业知识技术人员等构成了跨界河流治理的多元主体。他们之间既合作又竞争, 相互学习, 协调立场, 共享资源, 逐步形成跨界河流的多元治理格局。他们运用其正式的职能权力或特殊的专业知识、对相关问题的实际影响力就跨界河流治理问题运用各种硬实力、软实力、巧实力推进治理活动。这里面既有国家的相关权力, 也有国际组织的专业知识, 还有座谈、协商等公众参与机制, 甚至不排除“邻壁运动”这种意见表达方式。在这个相互依存日益紧密的网络社会里, 各个主体之间在互动中形成的网络结构对主权国家的约束是实实在在存在并发挥作用的。例如在恒河流域孟、印、尼的水资源纠纷中, 孟加拉国、尼泊尔先后借助联合国、世界银行、国际货币基金组织等国际社会的力量, 维护自身的水安全(2)[5]95。在澜沧江—湄公河的水安全维护中, 中国也顾及到下游国和国际社会舆论, 逐渐重视跨界河流开发中的国际合作。可见, 通过多方组织的共同作用, 能有效的促使流域国之间在跨界河流开发利用中达成妥协。正是这种深嵌在国际网络关系中的约束, 形成了一种正式机制与非正式机制相结合的“功能约束力”。确保跨界河流合作的软法治理能获得足够的成效和动力。

(三) 从工作小组到理事会:周边跨界河流软法治理机制设想

      当前, 工作小组是中国处理跨界水纠纷的主要形式。在跨界水合作初期, 基于合作经验不足, 通过工作小组方式处理、沟通、协调是必要的, 是务实、稳健的表现。随着跨界水合作领域的不断拓展, 合作层次的不断提升, 工作小组难以完全应对跨界河流治理中的各种挑战。因此, 必需考虑建立一套组织形式更完整的机构替代工作小组, 处理跨界河流治理中的各种问题。国际上的通行做法是成立相关流域委员会。根据国际相关组织的运行效果看, 委员会可设4个机构开展初期工作。

       一是可持续发展工作机构。可持续发展工作机构是跨界河流开发利用的规划工作机构。其对河流及其流域内的经济、社会、文化方面的可持续发展问题进行规划, 并得到流域国的认可与批准。以湄公河流域为例, 2016年澜沧江—湄公河合作首次领导人会议上提出了以水资源为首的五大优先合作领域[28]。对此, 应编制流域整体性水资源规划和开发计划, 并考虑与其他战略合作相融合, 以得到各国支持和批准。

       二是监督与评估规划工作机构。该工作机构是跨界河流可持续发展的基石。一方面对跨界河流的环境问题进行调查并向流域国进行报告, 并可对相关政府提出政策建议。另一方面可对跨界河流的相关环境数据进行综合分析评估。同时, 建议各国制定、修订国内法, 完善执法机制和司法制度。鉴于当前一些流域已经建立了联合执法机制、跨境打击犯罪等合作机制, 可考虑成立流域环境监测小组等组织开展独立的环境监测活动, 并与流域国建立数据交换机制分享环境监测数据。制定环境影响评价程序, 允许公众参与编制环境影响评价文件, 编制造成重大影响活动的清单、共同水质目标以及相关环境阈值。

       三是生态保护工作机构。以保护流域内动植物多样性为目标, 保护流域内的动植物群, 保护栖居地, 保护流域生态系统免受威胁。如当前已经建立湄公河生态走廊, 可在此基础上建立更加规范、有效的生态走廊保护机制。保护湄公河流域的生态系统。

       四是紧急事故预防协调工作机构。该组织主要职能是针对流域内出现的跨流域重大污染事件进行沟通协调, 便于流域国采取集体行动。由于委员会不是一个执法机构, 因此不具备执法权。但可以根据已经掌握的环境监测数据, 进行预警通报和信息交换工作, 积极参与到流域污染防治中, 发挥自己的作用。

       合作机制涵盖了当前跨界河流水合作的主要议题, 能在一定程度上满足合作需求。落实到具体流域时, 又会根据流域国合作的深度和广度进行调整。

委员会相对于工作小组而言, 其优势在于:

       第一, 符合跨界河流合作治理的国际趋势。跨界河流合作治理方面, 世界各地虽然在合作议题、合作机制、合作内容方面存在差异, 但设立跨流域合作治理机构是大多数流域的通行做法。公认为治理典范的跨界河流多设立, 如多瑙河保护国际委员会 (ICPDR) 、莱茵河保护国际委员会 (ICPR2) 、哥伦比亚河联合委员会 (IJC) 以及美国墨西哥在科罗拉多河成立的国际边界水域委员会等。委员会从职权范围看, 大致可以分为4种:覆盖流域的综合职能机构、覆盖流域职能相对单一的机构、覆盖部分流域的综合职能机构和覆盖部分流域的单一职能机构。中国可根据与流域国合作程度深浅灵活确定机构职责范围。

       第二, 委员会可以处理国家无法直接处理的敏感问题。跨界河流合作治理涉及许多敏感问题, 若由国家直接出面应对, 难免遇见很多尴尬棘手的问题。比如, 收集流域基本数据信息, 协调各国法律制度等流域管理必备条件时, 很难由某一流域国直接完成。然而, 委员会基于授权, 收集相关数据信息, 并与各流域国分享;从自身专业的角度提醒、帮助他国完善国内法律。这无论从操作层面还是从国际法层面均是可行的, 合法的。

       第三, 委员会有利于实现多元治理的理念。基于跨界河流治理本身的复杂性和系统性, 决定了流域国必需调动当地居民、国际组织等所有主体的力量, 进行流域共治。而工作小组由于不具备独立主体资格, 无法将其他利益主体纳入到协商合作中。这些利益主体却不会因为未被流域国接纳而降低其对跨界河流开发保护的关注, 反而会通过各种方式, 甚至是极端方式, 引起国际社会和相关国家关注议题, 表明自己的存在价值。委员会作为独立的法人主体, 能最大化的容纳相关利益主体, 实现跨界河流多元治理, 在一定程度上消解跨界河流治理中的阻力。在具体制度设计中, 可将委员会的成员构成分为会员和观察员两类。会员由流域

图2 委员会组织结构示意图

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主权国家组成。对于当地居民则可以永久参加委员会。流域内的政府间组织以及其他相关非政府组织可以观察员身份参与委员会议。

       第四, 委员会更具正式性, 能以独立身份参与相关国际活动, 为流域发展利益向国际社会发出声音。工作小组从法律主体角度看, 仅是国家间为了某个议题而设立的临时性机构。机构的临时性和议题的具体性决定了工作小组的工作更多是政府层面的沟通协调, 本身并不具备与外界独立沟通的主体资格。这使得其无法以独立身份与外界接触, 也就难以向外界具体说明本流域开发与保护的相关理念和行动计划, 也无法有效听取其他组织和专家的意见和建议。同时, 与外界交流的过程, 也是流域合作治理透明化的过程。合作更能得到国际社会的理解与支持。

      第五, 委员会更有利于培养跨界河流治理人才。委员会作为处理跨界河流开发利用相关问题的专门国际组织, 对人员专业素养的要求将更加严格。一个长期运行的委员会, 也有利于培养中国的相关国际河流专业人才, 弥补人才短板。

五、结语

       建设周边跨界水软法机制, 符合国际环境法的发展趋势, 是符合周边水政治现实的合理选择。未来, 中国在推动水软法建设过程中需注意的是:一是在周边水软法建设和形成过程中发挥关键性作用。在周边水合作已经开展并需要继续深化的背景下, 积极推动与流域国在合作原则、合作内容、合作机制等方面的水软法体系建设, 将中国的水治理理念、经验融入到相关流域水制度设计中, 推动中国水法文化的周边化、区域化。二是适时推动水软法的硬法化。以周边水法建设引领者的姿态, 对周边水法建设的主客观条件和具体内容审慎评估, 推动已成熟的软法及时转化为硬法。

参考文献略


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