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作者:张新平,南京师范大学教育科学学院教授、博士生导师(南京210097);何晨玥,南京师范大学教育科学学院博士生,杭州电子科技大学副教授(杭州310018)。

来源:《教育研究》2017年第11期。

摘要:从软法治理视角来看,义务教育学校标准化建设是一个从标准的制定、实施、评价到形成实效的动态治理过程。办学标准在软法框架中可划分为“作为技术工序的标准”和“作为行为规范的标准”两个层次,呈现多元主体协商合意、公共权威补充维护和位阶排列灵活呈现的运行特征。办学标准在运行中的“软约束力”主要指向对政府行政裁量的规制和对学校办学行为的规范,具体体现为干预与矫正政府决策、推动政府创造性表达、激励学校因势利导、赋予学校社会压力和引导学校良善履职等。实效产生的同时,也存在着一些负面效应,究其原因是软法自身理性不足和外在非理性因素的影响。基于此,建构学校标准化建设的最佳秩序需反思“标准运行及其运行实效”,处理好教育治理的阶段特性、地方教育共治的观念格局、软硬法并进的规范体系三个问题。

关键词:软法治理;义务教育学校;办学标准;标准化建设

    教育治理是一个专业化的过程, 作为教育治理改革不容忽视的制度资源, 专业标准在教育治理过程中发挥着无可替代的重要作用。2015年, 《国家标准化体系建设发展规划 (2016—2020年) 》将公共教育纳入社会领域标准化的重点, 强调“加快城乡义务教育公办学校标准化建设”, 并指出要在2020年“基本建成具有国际视野、适合中国国情、涵盖各级各类教育的国家教育标准体系”, 这意味着义务教育学校标准化建设必须走向更具广泛意义的社会公共领域。然而, 从现实情况来看, 鉴于各地经济、社会发展的不均衡, 我国在义务教育学校办学标准问题上亟须一个更具整体性、适应性、一体化的办学标准, 可目前主要还是以各省结合地方实际出台省域办学标准的方式探索实施。政策实践表明, 义务教育学校标准化建设是一个复杂性、丰富性和创造性的社会议题, 当前省域办学标准的运行过程与运行效果需要学术研究予以解析。

    从国内既有的学术成果来看, 学者们大多聚焦于教育政策、教育管理、教育经济等视角展开探讨。这些视角立足教育学的研究思路, 主要分析义务教育学校标准化建设的政策研制、指标内容和功能意义等问题, 对学校标准化建设的推进过程很少考虑, 对省域办学标准在教育治理中所发挥的作用力、影响力则更少关注。回应上述问题, 近十年间蓬勃发展的“软法现象” (1) 为我们研究义务教育学校标准化建设的过程和成效提供了一种新的视角。有学者在分析软法与公共治理的关系时指出, 软法是治理模式的主要依据或手段, 是其在规范纬度上的表现形式, 不仅如此, 软法和治理模式是同构同质的, 公共治理就是软法治理。[1]循此思路, 可对省域办学标准和学校标准化建设分别作以下解析:省域办学标准不直接依赖国家强制力保障却又具有一定的规范约束力, 是一种典型的地方软法, 其能否有效、有序运行与教育治理理念、治理方式紧密相连;学校标准化建设以省域办学标准这一软法在地方教育治理中的实际运行得以表现, 是一个从标准的制定、实施评价到形成实效的动态治理过程。

一、软法框架中的义务教育学校办学标准的内涵层次与运行特征

    因为受到国家与地方、政府与社会、国际与国内等多层次因素的影响, 人们经常会在不同的内涵层次上使用“标准”这一概念。在以软法框架进行解析前, 先从“标准”这一基本概念上追根溯源。2001年, 国际标准化组织 (InternationalOrganizationfor Standardization, ISO) 明确指出, “标准是一些建立在共识基础上并被特定主体认可的文件, 它为一些活动及其结果提供可以共同和重复使用的规则、指引、特征, 其目的在于获得特定背景下的最佳秩序”。我国2014年版国家标准《标准化指南第1部分:标准化和相关活动的通用术语》规定, 标准是指“通过标准化活动, 按照规定的程序经协商一致制定, 为各种活动或其结果提供规则、指南或特性, 供共同使用和重复使用的文件”。上述“标准”的基本概念缘于国际和国内权威性组织, 是以软法框架解析我国义务教育学校办学标准内涵层次与运行特征的语义依据。

(一) 义务教育学校办学标准的内涵层次

    以软法视角审视“标准”的基本概念后, 可得出两点启示。首先, 标准是具有专业性、技术性要求的软法表现形式, 建立在主体协商与共识的基础上, 与国家法律法规等硬法属于不同的法范畴。因此, 由国家制定和认可、依赖国家强制力保障实施的技术法规, 虽然也具有专业性和技术性要求, 但不属于软法范畴。其次, 标准区别于法律法规等硬法, 又与硬法一样以追求社会治理秩序为目标, 一旦实施即要求普遍遵行、反复适用。因此, 其中的专业性和技术性要求还需彰显法的规范性。

    标准的两方面特征为我们划分义务教育学校办学标准的内涵层次提供了思路。软法框架下, 以专业性、技术性与规范性的体现方式和程度为依据, 可以将我国义务教育学校办学标准划分为两个层次, 即“作为技术工序的办学标准”和“作为行为规范的办学标准”。“作为技术工序的办学标准”是指针对义务教育学校办学事项而制定的定量数据、规则与指标。这类标准的规范性一般体现为办学标准中可量化、可程序化的物理常数、模型或标样, 是学校标准化建设过程中确保监测工作科学、有效运行的专业性、技术性依据。“作为行为规范的办学标准”是指采纳义务学校办学专业性、技术性数据、规则与指标的定性规范。这类标准的规范性直接体现为一些行为模式用语, 在确保技术工序安全实施的基础上, 通过价值取向上的指引来进一步实现更高层次的学校标准化建设目标。从我国义务教育学校办学标准的现实情况来看, 当前各省办学标准的专业性、技术性和规范性呈现程度不一, 体现了教育治理的省域特色。例如, 浙江省义务教育学校办学标准主要包括规模和建设标准、师资队伍、教育技术装备、校园环境和安全等四个部分, 倾向于以专业性、技术性的定量指标呈现;江苏省义务教育学校办学标准在学校硬件建设外更多关注学校管理、教育教学、质量评价等方面, 主要以行为规范的定性要求来呈现。

(二) 义务教育学校办学标准的运行特性

    标准的制定与实施是标准化工作的主要内容, 标准化对推进国家治理体系和治理能力现代化具有“基础性、战略性的作用”。[2]在教育治理推进过程中, 当义务教育学校办学技术工序、行为规范具化为各种软法治理机制时, 除了关心办学标准的具体工序、程序或规范本身是什么, 更需要关注的是在标准运行过程中如何实现软法有效、有序治理。基于软法的协商性、弹性、灵活性等特征, 对我国义务教育学校办学标准的运行特征作如下解析。

    第一, 从主体关系来看, 学校办学标准运行的整体性周期是一个涉及多元主体协商合意的开放性过程。学校办学标准的运行建立在多元主体通过意见表达形成合意的基础上, 主要反映在标准制定、实施与评价三个阶段。其一, 从标准制定阶段来看, 省域办学标准依据国家法律、法规、政策以及省域文件, 由各省教育厅在广泛征求意见的基础上组织专家讨论、修订并印发公布。在制定过程中反映国家与省政府的行政意志又不限于政府行政意志, 在与国家和地方行政意志不抵触的前提下, 吸收教育行业内的社会群体意见、强调教育行业内的社会公众认同。其二, 从标准实施阶段来看, 各省为加强区域统筹, 将学校标准化建设纳入城乡教育总体规划, 强调工作合力机制的落实与推进。这种合力机制不仅涉及各级教育行政部门之间, 教育行政部门与发改、财政、人力社保等相关行政归口部门之间的统筹规划, 还依赖于政府与学校之间的沟通联系。此外, 社会公众意见的充分表达与反馈也是标准实施阶段的间接参与力量。其三, 从标准评阶段来看, 省域文件一般要求标准化学校评定工作由市或县教育局负责统一实施, 但在具体运行过程中, 市、县的评价权力下移至城区和乡镇的现象十分普遍。即以市、县为上级组织单位, 由城区和乡镇具体落实社会专家力量开展评价, 分散式、多网点的评价结构是单维度政府控制向多元化社会治理转变的体现。

    第二, 从制度安排来看, 学校办学标准运行中的公共权威需要以外在机制补充维护。法律普适性要求的实质在于维护公平对待、平等适用的法律价值, 以维护法律的至上权威。[3]义务教育具有强迫性、基础性和普及性等特性, 因此, 学校标准化建设在硬法不及的情况下也需要彰显教育公平、教育均衡发展的公共权威。然而, 从办学标准的制度安排来看, 弹性规范所对应的公共权威是一种有限权威, 需要在运行过程中以外在机制予以补充。主要存在以下两种情况。其一, 办学标准的规范性主要指向其中的专业性与技术性要求, 行为导向上需要以外在权威机制来补充。具体而言, 技术工序通常只对“办学标准是什么”作出规定, 行为规范标准虽然设定一些类似于硬法条款的行为模式, 但这种行为规范条款并不在于权力配置以及权利和义务安排, 而在于为公共主体的办学行为选择提供专业性、技术性与科学性的导向。因此, 对于“如何遵行办学标准”, 需从具体的办学标准运行机制中寻找答案;对于“违反办学标准应当承担的法律责任”, 则要从赋予办学标准执行力、适用力的《中华人民共和国义务教育法》 (以下简称《义务教育法》) 、《中华人民共和国标准化法》 (以下简称《标准化法》) 等法律中寻找依据。这些弹性规定为主体办学行为提供多种合理性解释的同时, 也表明办学标准本身所具有的公共权威有限, 标准化建设的秩序维系在很大程度上需要依托外在权威机制。其二, 省域办学标准都是推荐性标准, 在执行效力上需要以外在权威机制来补充。2017年2月审议通过的《标准化法 (修订草案) 》规定:“对没有国家标准和行业标准、需要在特定行政区域内统一的技术和管理要求, 可以制定地方标准。地方标准为推荐性标准。”依据这一条款, 我国义务教育学校办学标准在省域范围内制定和实施, 并非强制性标准, 而只能归属为具有弹性执行效力的推荐性标准。然而与此同时, 各省标准强弱不等、松紧不一的现状也表明, 推荐性标准的公共权威局限较多, 标准化建设的持续深入亟须补充外在权威机制。

    第三, 从效力层级来看, 学校办学标准运行过程中的位阶排列方式灵活呈现。有学者在论及公域之治中的软硬法问题时指出, 硬法的位阶性很明显, 以宪法为基准形成一个效力递减的位阶体系, 每一层级的规范都不得与上位阶的规范相抵触;软法的位阶性则不明显, 除了所有的行为规范都要合乎宪法以及在一般的情况下不能与硬法相冲突之外, 软法自身并不界定效力层级。[4]义务教育学校标准化建设归属地方推荐性安排又体现国家普及性要求, 因此, 办学标准在运行中的位阶排列方式亦时隐时现、灵活呈现, 这可从三个层面来分析。其一, 从国家标准与地方标准排列来看, 尽管义务教育是国家教育事业体系中的基础性公共产品, 但我国现阶段全国统一的整体性义务教育学校办学标准一时难以形成, 各地标准化建设主要还是以省域标准为依据层层推进, 各省标准在运行中平行排列。其二, 从公办标准与民办标准排列来看, 鉴于公办与民办义务教育学校办学体制上存在实质性区别, 公办和民办学校的标准化建设当以公办标准和民办标准分别规制为宜。《中华人民共和国民办教育促进法》虽然规定了“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”, 但考虑到民办学校的特殊性、复杂性, 在民办学校办学标准问题上, 社会还是期待有一个更为明确具体的制度设计与安排。然而, 目前的情况是, 各省有关民办学校办学标准的规定也不一样, 其位阶排列方式亦模棱两可。其三, 从办学标准与其他相关标准排列来看, 办学标准是各地义务教育学校标准化建设所依赖的核心依据, 除此以外, 依据地方教育治理阶段性需求, 学校建设标准、管理标准等其他相关标准对标准化建设共同施加着规范性、技术性影响。这些标准不仅在源头上分别出自于不同类型或层级的制定主体, 在内容上也存在着历时差异, 因此, 位阶排列也不相上下。

二、义务教育学校办学标准在教育治理中的“软约束力”

    以软法框架解析办学标准的内涵层次及其运行特征后, 可以形成这样一种共识:我国义务教育学校标准化建设涉及省域内各级政府和学校的协商共治, 既要遵循技术要求又要维护制度权威, 既要归属地方推荐性安排又要体现国家普及性要求。因此, 作为教育治理体系输出的软法资源, 我国当前的办学标准不依赖国家强制力却能够在教育治理中发挥影响力、作用力, 关键在于其“软”性和“法”性。依据软法理论, “软”性指向协商性、弹性、灵活性等, “法”性则指向普遍遵行、反复适用的规范性。循此思路, 可以将这种具有“软”性和“法”性的影响力、作用力解释为“软约束力”。从我国当前现实情况来看, 义务教育学校办学标准在运行过程中的“软约束力”主要指向对政府行政裁量的规制和对义务教育学校办学行为的规范。

(一) 对政府行政裁量的规制

    我国当前义务教育学校标准化建设在教育行政部门和其他归口部门支持、指导与监督下进行, 办学标准对政府行政裁量的规制是实现标准化学校资源最优配置, 以及保障标准化学校建设顺利进行的关键。有学者指出, 如果说硬法的初次规制是一种外在规制, 旨在禁止裁量的逾界, 那么, 由软法实施的二次规则是一种内在规制, 直接影响着裁量决定的作出。[5]与其他软法机制一样, 办学标准以维护和保障政府行政裁量的理性化为目标, 是一种影响政府情势判断与行为选择的内在规制。

    办学标准对政府行政裁量的规制主要体现为直接干预与矫正政府决策、推动政府创造性表达两个方面。其一, 办学标准直接干预与矫正地方政府的行政决策。尽管各省办学标准的条款中还几乎没有对政府行为的约束性规定, 但当前办学标准都以省教育厅面向各市、县 (市、区) 教育局发文的形式公布施行。因此, 在事实上直接影响着地方政府整合资源、谋划办学等方面的行政决策。其二, 办学标准推动政府创造性地表达地方行政偏好。当前, 各省办学标准条款在政府经费保障、质量督导等方面鲜有情境限制, 在地方行政经验、行政惯例、行政能动性等因素的综合影响下, 各级政府可以根据标准化办学的地方特色作出创造性表达。尤其在江浙粤、京津沪等一些以“教育现代化中心区”定位的城区, 义务教育学校办学已从基本均衡走向优质均衡, 地方政府为实现区域内跨越发展往往会作出一些高标准的行政偏好, 例如浙江杭州许多城区, 在高于“基准标准”的基础上, 制定或草拟“区中小学建设交付标准”、“区中小学设计建议标准”, 形成了具有区域特色的标准体系。

    办学标准对政府行政裁量呈现积极规制的同时也存在一些问题, 主要呈现为几种情况。其一, 办学标准对政府行政裁量干预有限。尤其是在标准化建设与现代化建设并行的背景下, 办学标准在制度设计上与现代化标准相互交织, 在效力层次上却低于现代化标准。这种情形下, 办学标准对政府行政裁量的干预十分有限。其二, 办学标准对政府行政裁量矫正受阻。标准化建设关涉办学经费、建设占地、师资编制等教育资源配置问题, 不同行政归口部门之间容易产生不当行政裁量, 需要基于办学标准得以矫正。然而, 在现有的办学标准制定、实施与评价体制下, 地方教育行政部门和其他行政归口部门之间经常会面临协调不力、互相推诿, 为行政裁量的滥用提供了契机。

(二) 对义务教育学校办学行为的规范

    义务教育学校标准化建设不仅仅意涵着学校办学的底线达标, 还意涵着标准化学校建成后的规范发展。因此, 对义务教育学校而言, 办学标准对学校办学行为的规范贯穿于标准化学校建设的全过程, 其“软约束力”的责任形式主要体现为学校面临失资源、丢面子、受谴责等“出局”压力。这种“出局”从表面上看是学校预期利益的降低、受损或丧失, 实质上学校还将面临变更或丧失地方教育共同体预期利益的后果。

    办学标准对学校办学行为的规范主要体现在激励学校因势利导、赋予学校社会压力和引导学校良善履职三个方面。其一, 办学标准激励学校因势利导。作为一种最低限度的专业性、技术性要求, 办学标准制度安排的实质在于配置教育资源。从此意义上讲, 义务教育学校只有经过达标检验达到标准化学校资格后, 才能争取更高位的教育现代化建设资源, 这种因势利导的激励机制在地方名校集团化办学的现代化城区学校尤为凸显。其二, 办学标准赋予学校社会压力。办学标准涉及办学、管校等诸多责任主体, 学校在各方压力面前, 出于爱惜声誉等因素考虑必须自觉遵循甚至争先超越办学标准。例如, 在江苏省, 7 499所学校和教学点的标准化建设自始至终在办学标准常态化监测下进行, 社会舆论、内部监督、同行监督等各方社会压力的影响十分明显。此外, 中西部农村薄弱学校和教学点, 在教育资源匮乏的情况下将有限的教育资源合理运用于标准化建设, 也主要鉴于社会压力选择。其三, 办学标准引导学校良善履职。办学标准强调专业性、技术性的科学经验复制, 无形中引导着学校在标准化建设过程中形成“尊重科学事实”的道德操守、依靠道德自律良善履职。尤其是在我国民办学校标准化建设中, 因为受制于教育部门和民政部门的双重监管体制, 民办学校标准化建设的界限十分模糊, 很大程度上依靠道德自律。

    办学标准在规范学校办学过程中也凸显一些现实困境, 主要呈现为三种情况。其一, 办学标准降低学校标准化建设的目标要求。标准是具有专业性、技术性和规范性要求的软法表现形式, 其规则体系不仅要涵盖定量指标, 还必须体现定性要求。然而, 目前各省办学标准多强调办学条件、教学装备、环境安全等方面显性的可量化指标, 具有价值引领性的定性指标较少, 一些办学标准甚至没有建立教育教学、学校管理、质量评价等方面的基础性标准, 很大程度上违背了标准化学校规范发展的初衷。其二, 办学标准难以应对学校标准化建设的阶段性、过程性状态。学校标准化建设是一个动态的软法治理过程, 然而目前的情况是, 标准化学校指标体系对专业性、技术性投入和产出的数据设置充沛, 但数据设置过于固化, 地方性、自主性的制度安排不足, 很难应对学校标准化建设的阶段性、过程性状态。其三, 办学标准难以检验学校标准化建设中的“两张皮”现象。学校标准化建设涉及达标前的实施与监测、达标过程中的评估与改进以及达标后的检验与调整, 每个环节都要维护义务教育的强迫性、基础性和普及性要求。然而当前的问题是, 个别学校主观上并不重视标准化建设, 而将其看作行政指令下的运动式改进或应急式展现。这种现象主要存在于一些民办学校, 由于涉及举办者利益, 这类民办学校常以高速达标为目标对照办学标准进行表面应对, 监测、评估完成后又会另起炉灶, 后期监测与动态问责等方面的改进无疑将是一个艰难的过程。

(三) “软约束力”负面效应的归因

    教育治理中的办学标准“软约束力”具化现象表明, 我国义务教育学校办学标准在很大程度上是一种指向省域内各级政府、义务教育学校等多元主体的社会约束和义务体系, 主要通过国家权威、组织激励、社会舆论、内部监督、同行监督、道德自律等机制得以运行并产生实效。一方面, 办学标准通过对政府行政裁量的规制和对学校办学行为的规范, 推动标准化建设目标全面实现;另一方面, 办学标准在规制政府裁量和规范学校办学时又不时暴露出一些现实困境, 呈现一些负面效应, 这些负面效应经常受到“非理性”的批评与指责。根其原因, 主要有两个方面:一是办学标准本身的“先天理性不足”, 二是“外在非理性因素”的影响所致。与硬法相比, 标准所涉及的主体关系、规范内容、法律位阶等方面要宽松很多, 容易产生随意性和偶然性因素。

    软法治理是一种制度与关系的视角, 办学标准实施过程中的“外在非理性因素”需要从具体的教育治理体制和方法运用中寻找答案。从我国当前义务教育学校标准化建设来看, 这种“外在非理性因素”体现在三个方面。其一, 标准化建设所依赖的社会公开环境尚未建立。软法机制更多地仍然是依靠他律而不是自律, 而这种他律需要一个公开的环境。[6]在义务教育学校标准化建设中, 这种公开的社会环境必须具备教育共同体成员之间实力对等、信息开放这两项基本条件。然而, 从我国教育资源不均衡、城乡教育差异大等现实情况来看, 义务教育学校的地位或实力存在较大差异, 政府与学校以及学校彼此之间不容易获知信息, 实质性的义务教育学校教育共同体关系很难形成。其二, 多元主体从知悉到认可办学标准的内化过程还没有完成。软法要想得到理想的实施, 还需要某一个共同体成员强烈地普遍认可这项软法规范, 而且这项规范在道德层面上基本不存在任何争议。[7]也就是说, 区域内的相关政府部门与义务教育学校不仅要知悉办学标准, 还要具有不可动摇的道德认同感。我国当前正致力于建设的这种高统合性的整体办学标准, 主要还处于以省为域探索经验阶段, 各级政府与学校对标准从了解到认可办学标准, 还将经历一个长期过程。其三, 标准化建设所仰赖的法治权威还没有完全形成。在很多情况下, 软法和硬法是冲突的, 法治的权威性和统一性因此受到很大危害。我国当前义务教育学校标准化建设还没有将软法与硬法纳入整体的法治体系中, 办学标准的实施在很多方面是游离于硬法之外的。这就使得各级政府和学校在面对办学标准和硬法时, 经常会感到无所适从。

三、软法治理下义务教育学校标准化建设的最佳秩序建构

    义务教育学校标准化建设既是一个有关义务教育学校标准研制、实施及评价其工作成效的动态发展过程, 也是办学管校的多个责任主体在协商、参与义务教育学校建设中凝聚共识并且共享建设成果的持续努力过程。[8]根据这一逻辑, 从标准的具体运行到形成实效, 义务教育学校标准化建设最终指向最佳秩序的建构。标准是技术规范, 其价值取向主要是科学性和合理性, 通过对人们行为的引导, 回答“如何做才是科学的、合理的”问题。人们依此行为, 获得科学的、合理的结果, 这也就是标准所追求的“最佳秩序”。[9]为此, 有学者将基于标准理论框架而建立的秩序称为标准秩序, 认为这种秩序弥补了自然秩序与法治秩序的不足, 能够在两者都治理不到的领域实现社会成员的一致性秩序。[10]基于软法治理视角, 笔者认为, 建构最佳秩序需注重反思“标准运行及其运行实效”, 处理好阶段性、地域性以及规范性三个问题。

(一) 立基于教育治理推进过程中的阶段特性

    义务教育学校标准化建设是一个不断“化”的动态治理过程, 其最佳秩序不仅仅在于器物和制度层面的标准化, 同时还在于对标准化建设推进过程中社会现实问题的不断回应。我国当下探索学校标准化建设的同时, 全国多省市、片区和区县的教育正在由实现基本现代化向现代化迈进。尤其是京津粤和长三角省份, 省域教育现代化指标体系均已设立并实施, 教育现代化示范区建设正在蓬勃开展。在这一情势下, 全国多地的义务教育学校标准化建设与教育现代化建设通常并行开展并发生互动关系。一方面, 学校标准化建设作为教育现代化建设的基础性工程, 是落实、评价教育现代化建设的具体机制, 在教育治理推进过程中为教育现代化建设不断赋予新的内涵与意义;另一方面, 尽管教育现代化建设评价自成体系, 但因为其中凝结了更高的教育治理指标、更宽的教育治理结构以及更深的教育治理内涵, 各地教育现代化建设对标准化建设正在发挥引领与优化作用。

    这在很大程度上揭示了这样一个社会现实:我国作为后发型现代化国家, 义务教育学校标准化建设正在同时面临三个不同历史阶段的教育治理问题, 即建构现代教育治理体制 (现代性) 、体现全球化教育治理 (后现代性) 以及妥善处理地方传统教育治理关系 (前现代性) 。因此, 学校标准化建设的最佳秩序在反映底线性或基础性办学的基础上, 需高度重视我国本土文化中自发生长的教育现代性、全球化和地方性特征。基于当前全国多省学校标准化建设的质态, 强化区县级政府的主体责任、同步区域内学校常态化监测信息、开展对学校整体建设的优先规范、严格按标准建设新学校、积极扶持农村薄弱学校和民办学校等, 都不失为回应教育治理阶段性问题的合理举措。

(二) 着力于“地方教育共治”的观念格局

    义务教育学校标准化建设不仅仅在于设置安排、评估排位和监测检验相应的标准指标, 从软法治理的视角来看, 从标准化建设的现实问题中寻找更有效的地方运行工具、扩大“以评促建”的积极效应, 是更具有建设性的议题。鉴于这一过程视角、功能视角, 建构最佳秩序除了强调学校办学是否达标、怎样达标等问题, 更需强调标准化推进过程中所形成的教育治理格局。教育治理是一种由政府、学校及社会共同纳入的特殊“教育共识”的表现, 其现代化的实现需要政府、学校、社会边界清晰, 沟通协商, 相互支持, 分而不离, 全面提升, 形成一种多元主体“共治”的格局。[11]为此, 可以这样来解析:学校标准化建设最佳秩序的建构需要着力于“教育共治”的观念格局建设, 即多元主体对办学标准形成标准化建设共识, 并基于这种共识来推动形成“多元主体遵行办学标准、地方办学资源中心辐射”的教育治理格局。

    当前, 我国义务教育标准化建设表明, 办学标准对地方政府和学校的“软约束力”正朝着最大化的方向调整。然而, 在城市化推进、外来暂住人口激增、区域人口导入以及人口政策调整等因素影响下, 义务教育“盘子” (学校数、教师数、学生数) 正在膨胀, 义务教育需求增速所导致的教育公建配套资源紧张问题也在加剧, 这对城区学校标准化建设提出了严峻挑战。一方面, 鉴于义务教育的强制性、基础性和普惠性要求, 不得不提升办学标准的软约束力、增强办学标准的底线性影响, 以此缩减外部治理环境的复杂性;另一方面, 流动的局势又要求标准化建设在办学管校的多个责任主体之间激励性、协商性开展, 以此增强地方教育治理与国家发展、社会进步之间的耦合度。可见, 在学校标准化建设的“两难”问题上, 政府和学校接受并遵行共识更需要发自内心, 找到政府裁量与学校办学各自摇摆、相互影响的“观念性症结”乃是其中的关键所在。

(三) 依托于“软硬法并进”的标准化建设规范体系

    法治化不应是一种单一的硬法之治, 而应是一种软硬并举的混合法之治。[12]义务教育学校标准化建设如何取得秩序成效, 实现秩序目标, 也需依托于“软硬法兼施并进”的混合体系。然而, 软法律和硬法律分属两个不尽相同的社会规则系统, 如何实现两者之间的对接和整合, 是一个重要的问题。[13]2017年2月审议通过的《标准化法 (修订草案) 》规定:“为保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足社会经济管理基本要求, 需要统一的技术和管理要求, 应当制定强制性国家标准”, 明确了产品与服务之外的社会经济管理标准化领域;《义务教育法》规定:“学校建设, 应当符合国家规定的办学标准, 适应教育教学需要;应当符合国家规定的选址要求和建设标准, 确保学生和教职工安全”, 为义务教育学校办学标准和建设标准建立原则性依据。可见, 与硬法相比, 学校办学标准并不是一个退而求其次的解决方案或者通向硬法之路的中间站, 而是一种对教育治理产生建设性功能的社会法治资源。在依靠硬法监督、控制的同时, 强调学校办学标准的“软约束力”, 才能实现硬法力不能及的法治目标。

    需要指出的是, 义务教育学校办学标准毕竟是一种指向专业性、技术性的准入门槛, 软法与硬法之间的相互融和还在扩张。“软硬法兼施并进”的义务教育标准化建设体系以追求和谐有序的秩序为目标, 但这并不排除“硬法软化”和“软法硬化”两种趋势。一方面, 法律引进学校办学标准的领域还十分广泛。另一方面, 各省义务教育学校办学标准、建设标准依法律制定, 对法律原则和具体规范的转换没有太多体现, 尤其在公权力的规范、违标行为的事实认定等方面, 省域标准吸收法律向纵深方向发展的空间还需要拓展。当然, 软法的存在空间在于与硬法兼施并进, 一些由统计数据构成的办学标准虽看似无关主体利益安排, 但其实质却与硬法一样指向教育资源配置, 也必须在硬法框架下符合法治原则与要求, 才能与《标准化法》、《义务教育法》等硬法交相辉映。

     参考文献略。

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