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王学东:全球气候治理机制的变与不变
 
来源:《红旗文稿》2015年第24期 
作者:中山大学国际问题研究院副院长
 
     经过两周坚苦卓绝的谈判,备受世人瞩目的巴黎气候大会最终落幕,《联合国气候变化框架公约》近200个缔约方达成了一个长31页包含29项条款的新协定——《巴黎协定》。根据新达成的气候协定,与会国家一致同意控制温室气体排放,以确保全球平均升温不超过2℃,并努力争取将升温控制在1.5℃内,从而避免“更灾难性的气候变化后果”。《巴黎协定》还就减缓与适应问题、损失和损害、资金、能力建设和透明度等要素达成初步的一致意见。协定指出,发达国家应继续带头,努力实现减排目标,发展中国家则应依据不同的国情继续强化减排努力。资金方面,协定规定发达国家应协助发展中国家,在减缓和适应两方面提供资金资源。根据协定,各方将以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化行动,其中的187个国家早已提交了自主贡献文件。协定还就此建立起一个准核查机制以及后续跟踪机制,要求各国应每五年上调一次承诺,以便随着时间的推移而提高目标。
 
    可以说,《巴黎协定》是一份全面、平衡、相对有力度、有一定法律效力的协议。各方对于此次达成的新协定都给予积极评价。总体而言,该协定在气候变化问题的总体目标、责任区分、资金技术等多个核心焦点上取得一定的进展,被认为是气候谈判过程中历史性的转折点,为全球气候治理机制的延续提供了有力的支撑。
 
    一、中国引领全球气候治理机制
 
    巴黎气候大会从一开始就受到了全球的高度重视,世界各国领导人纷纷表示支持。相比于让人翘首以盼而又失望至极的哥本哈根气候会议(2009年COP15),巴黎气候新协定的通过可谓是“成绩斐然”。究其原因,主要是以中国为首的发展中国家为了全球气候问题的治理,为了人类可持续的发展,做出了巨大的贡献与承诺。在巴黎气候大会开幕式上,中国国家主席习近平提出了对新的气候协定的殷切期望,希望有关各方能够认真对待,克服困难,本着对人类的未来负责任的态度来审议新的协议草案,以期达成一个“全面、均衡、有力、有约束力、适用于所有各方的协议”。中国的倡议反映了最大多数人的心声,指引着全球气候治理的方向。
 
    早在今年6月30日,中国就向《联合国气候变化框架公约》秘书处正式递交了新的减排贡献方案。中国方案包括5个具体目标,即:2014年11月《中美气候变化联合声明》中宣布的二氧化碳排放于2030年左右达到峰值,并且尽量使这一目标提前;2030年非化石能源目标达到20%左右的既有承诺;在此基础上,明确提出的碳排放强度下降目标,以2005年为基准年,在2030年下降60%-65%;森林蓄积量目标,比 2005年增加45亿立方米左右;以及气候适应目标,在农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、生态脆弱地区形成有效抵御气候变化风险的机制和能力,逐步完善预测预警和防灾减灾体系。
 
    在巴黎气候谈判过程中,中国代表团本着“认真负责、积极合作、理性务实、面向未来”的态度来引领气候谈判,确保达成新的气候协定以延续全球气候治理机制。一方面,对于发达国家不承担责任的态度既据理力争,又耐心说服;另一方面,对于某些具有气候变化脆弱性的发展中国家的不切实际的要求既表示理解,又理性疏导。中国代表团在巴黎气候谈判中的所作所为,显示了中国应对气候变化的决心。同时,中国以身作则,通过南南合作的方式对其他发展中国家提供资金、技术和能力建设支持。中国的积极姿态与表现,也因此赢得了全世界的广泛赞誉。从世界众多的智库与学术评价机构公布的数据来看,在多项综合评价当中,与过去相比,中国的排名不断前进,有的甚至进入了上一个阶梯。就连一贯喜欢批评中国气候政策的西方媒体,也为中国在气候问题上所持的立场与积极政策而折服,认为中国迈上了“绿色进步”的进程。
 
    实际上,多年来中国在积极参与国际气候谈判的同时,一直致力于新能源的发展,为世界新能源发展做出了巨大贡献。最近这十年,我国水力发电增加了2.57倍,风电装机增加了90倍,光伏发电增加了400倍,现在我国可再生能源的装机占全球总量的25%。正因为我国开拓式的发展,使全球可再生能源的制造成本降低了50%,大家都认为这是中国做出的贡献。此次巴黎气候大会上有些国家讲,今年全球经济在增长,但是温室气体并没有增加,这就是中国做出的巨大贡献。而中国政府在温室气体减排行动上的坚定立场,是推动全球气候治理的最好保证。
 
    二、《巴黎协定》的执行前景
 
    联合国气候变化巴黎大会成功通过了《巴黎协定》,为2020年后全球合作应对气候变化问题指明了方向和目标。但是,对于气候新协议的执行前景,很多研究者并不乐观,认为只怕是“年年岁岁花相似,岁岁年年人不同”。有研究表明,通过对185个国家1990—2004年间在气候领域的谈判与履约行为跟踪研究显示:西方国家在气候领域的很多承诺其实并不一定算数,其中,西方国家的政党制度甚至成为西方政府拒绝履约的一个挡箭牌。美国拒绝批准《京都议定书》、加拿大签署之后撤出《京都议定书》就是很好的例证。就连作为《京都议定书》东道主国家的日本,温室气体减排承诺的履约结果也让人失望至极。而澳大利亚尽管主动实施碳税政策,结果却因为工党的下台而失败。
 
    更为重要的是,新的《巴黎协定》依然没有能够彻底、干净地解决一直困扰全球气候治理机制的几个问题。首先,全球升温的控制目标线为2℃,同时致力于向1.5℃迈进。这一点会引起气候变化脆弱的国家及其集团(以小岛国家与低地国家为主)的强烈不满。其次,绿色气候基金的钱从何而来?富裕国家当年许诺的从2020年起,每年不少于1000亿美元的补偿基金的可靠性依然没有定论;而且,主要采取贷款形式还是赠予形式,尚无定论。第三,温室气体减排的透明度与可信度问题,主要涉及三可问题(MRV),即可测量的、可报告的、可证实的,这“三可”实施难度非常大。第四,也是至为关键的问题,就是“区别”问题。1992年《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》中所提倡的“共同但有区别责任原则”,演化为巴黎气候大会的“共同但有区别责任以及各自能力”。回望历史,京都气候会议之后,联合国气候会议的谈判形成了一个传统:每次气候会议结束,与会代表都认为下一次应该有所不同,结果是下一次并没有什么不同。为了走出气候谈判的困境,需要一种新型的气候协议作为谈判的框架。其实从《京都议定书》诞生之日起,抱怨声一直不断,甚至很多人认为,京都机制才是造成气候谈判困境的根源。无论是学术界还是非政府组织,都提出了很多替代性方案。但研究的结果是,尽管京都机制并不完美,但是没有任何一种替代方案比京都机制更为优秀。《巴黎协定》是世界各国在关键点上通力合作迈出的重要一步,但这仅仅是一个起点,而远非终点。
 
    三、气候变化领域的深层次国际博弈
 
    气候变化领域存在着所谓的“吉登斯悖论”问题——人们都意识到了问题的存在,但是在解决问题的路径与方式方面犹豫不决、甚至视而不见。但是,“吉登斯悖论”并不能很好地解释一个现象: 世界各国政府围绕全球气候治理问题展开了国际博弈,最终导致了“合而不作、斗而不破”的现象。气候问题领域的“合而不作”就是世界各国围绕气候问题达成了一定的共识,却没有展开有效的共同治理的行动。一方面认识到气候变化问题的紧迫性,也认可“不后悔”原则,认识到温室气体减排的必要性,并在此基础上设计、实施了相应的国际机制,其中《联合国气候框架公约》以及《京都议定书》、“巴厘岛路线图”、“德班平台”等等的出台与生效就是国际共识的客观反映。但是,无论发达国家还是发展中国家,大都没有能够有效地、自觉地履行承诺。究其原因,经济发展需求、生产与生活方式的转型成本恐怕是至为关键的。但是,全球气候治理问题并没有因为国家之间的巨大分歧而停滞不前。历次气候谈判的失败并没有导致气候框架机制的彻底破裂,也没有挫伤缔约方参与谈判的积极性:从1992年联合国气候变化大会开始到2015年巴黎气候大会,围绕历史责任、减排义务、补偿资金、技术转移、执行监督等话题,尽管参会各方互相攻击、纷争不休,但是依然尝试探讨合作的可能性,力图寻找共同治理的道路。
 
    回首气候变化的谈判进程,从《联合国气候变化框架公约》的出台到《京都议定书》的危机,从巴厘岛会议的争吵到哥本哈根大会的斗争,从德班会议的抵制到华沙会议的抗议,无时无刻不反映出发达国家、新兴经济体国家以及最不发达国家之间围绕着“共同但有区别的责任”原则而产生的分化组合、互动博弈。气候变化问题并不仅仅是一个“是否真实”的科学问题,更是一个“成本多少”的经济问题、一个“如何分配”的政治问题以及“责任在谁”的道德问题。世界各国围绕气候变化问题展开的斗争与互动,不过是掺杂着“公平、正义”等诉求下的经济成本问题:由于温室气体的减排在当下依然会带来巨大的经济成本,而成本的分配与转移就成为争论的话题。从气候博弈中各方立场和利益分析,可以总结出背后隐藏着的几大矛盾。即:经济发展水平不同导致责任不平等,国情不同导致受气候变化影响的脆弱性不平等,历史责任的不平等以及对公正的理解不同,以及国际互信的缺失导致相对收益的追求成为必然选择。如同其他国际政治领域一样,国际气候谈判进程是国家之间实力角逐、利益交换的竞技场,更是彰显国家软实力、争夺国际话语主导权的舞台。
 
    四、全球气候治理机制的出路
 
    一个关键点是,气候问题的治理究竟出路何在?如何才能彻底消除气候问题上的几大困境(即发展模式的争论、减排责任与义务不平等以及国家之间的相对收益问题),如何才能消除国家之间的猜忌心理,引导国家之间的谈判走向真正的合作?建立和推动全面、均衡、有力、有约束力、适用于所有各方的国际机制是必然路径:其中发达国家率先实施有力度的温室气体减排,并且向发展中国家提供必要的温室气体减排的资金和技术支持,而发展中国家根据本国国情,在资金和技术转让支持下,尽可能减缓温室气体排放,并且提升自己的气候变化适应能力,这是国际气候谈判的理想图景。问题是,囚徒困境和集体行动逻辑的“搭便车”等问题,严重阻碍了国际气候谈判的进程和全球气候问题的合作。多年的国际谈判让世界各国逐渐认识到,从国际气候谈判来看,围绕气候变化问题展开的博弈与合作显示了高度的“软性”特征,落脚于话语主导权的争夺。尝试运用所谓的“硬法”促进少数国家大力实行温室气体减排,还是运用“软法”去吸纳尽量多的国家,以使各国都能在气候变化和减排方面多少做一点贡献,这是各国政治精英、学者以及非政府组织都必须权衡的问题。西方国家主导的全球气候治理机制的思维方式已经过时了,从1992年开始,联合国气候大会马拉松式的谈判,一路逶迤颠簸,走到今天实属不易。但是,20多年的谈判实践证明了两点。第一,发达国家一直以来所倡导的气候变化问题一揽子解决方案与模式是错误的,因为气候变化问题本身的复杂性与参与方的多样性,以及发展阶段的差异性,决定了不可能有一劳永逸的路径可以采纳。第二,西方一直偏重于采取“硬法”方式实现气候问题的治理。他们普遍认为“软法”没有可靠的理论基础,会危害整个国际规范体系的稳定性,力主争取“软法”的硬化。然而一个重要的现象是,随着全球化的发展,“软法”越来越多地被应用于国际事务的公共治理当中。这是因为,不论是依靠“软法”还是诉诸“硬法”,国家的最终目的是通过合作获取共同利益。尽管具有法律约束力的条约提供了更大的可靠性, 但是如果参与条约的成本过大,选择更灵活的承诺方式就成为了另外一种选择。气候问题领域自身的特性所在,加上温室气体减排所带来的成本问题,使得国际气候机制中软法的存在更具合理性与必然性。
 
    巴黎气候大会就是从过去突出强调减排责任与义务发展到突出各国自主贡献,可以说为推动气候治理机制迈出了里程碑式的一步。总之,全球气候治理机制中的“软法”特性不可避免。维持并完善目前灵活性和开放性较高的“软法”机制,使其逐渐做到“软硬兼施”,恐怕是各国在应对气候变化合作中的必经之路,也是国际政治现实中的最佳选择。
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