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[英]德莫特·霍德森、[英]伊梅尔达·马赫:软法与制裁:经济政策协作与《稳定与增长公约》的改革
 
作者:[英]德莫特·霍德森(伦敦大学伯克贝克学院政治经济学高级讲师)、[英]伊梅尔达·马赫(都柏林大学萨瑟兰法学院欧洲法学教授)(文),管斌(华中科技大学金融法研究中心执行主任)、杨阳(华中科技大学法学院硕士)(译),管慧娟(湖北省银监局)(校)
来源:《金融服务法评论》2014年第1期
 
   该译文是教育部人文社会科学研究规划基金《影子银行体系监管法律问题研究》(项目批准号:12YJA820019)的阶段性成果。原作Soft law and sanctions: economic policy co-ordination and reform of the Stability and Growth Pact,载《欧洲公共政策》(Journal of European Public Policy) 2004年第10期。
 
摘要:高度制度化的《稳定与增长公约》赋予了欧盟经济财政理事会制裁违背其预算目标的成员国的权力。从2003年11月的欧盟经济财政理事会会议可以看出,它的自由裁量权是相当大的,但不是无限的。欧盟委员会已经为公约做出了更有弹性的解释,以及针对违反公约的成员国的更严厉的制裁,并成功地为欧盟经济财政理事会决议的合法性提起诉讼。我们认为软法在欧洲货币联盟的财政框架中所展现的优势是适合解决经济协调中的不确定性的。这表明了委员会建议书中的固有张力:尽管关于公约的更加灵活的解释为成员国从稳健的预算状况开始的财政策略预留了更多空间,但同时也为欧盟经济财政理事会衡量其是否合规加大了难度。这种不确定性再次强调了公约的软法性因素,而不是支持其制裁机制的效力。
 
关键词:经济协调、欧洲货币联盟、软法、稳定公约
 
   引言   
   欧洲货币联盟为希望采用欧元的成员国规定了对财政挥霍的严厉制裁。新成员在欧洲货币联盟的最终考核期必须避免过剩赤字,即其赤字预算不得超过国内生产总值的3%,国债不得超过国内生产总值的60%。[1]在20世纪90年代,逐出欧元区的威胁为财政审慎提供了有力保障,欧盟整体的赤字预算占国内生产总值的比例从90年代上半期的5. 1%降至下半时期的1.6%。然而,一旦正式成为欧洲货币联盟的成员,有力的制裁消失,随之带来的是过剩赤字不断增加、债务水平过高无法承受的风险(Buti and Giudice 2002)。导致这一风险的原因是在一个超国际财政联盟内,各国政府有更强烈的动机去追求扩张性的财政政策,因为财政挥霍(如更高的利率)的代价会蔓延至所有成员国。
   《稳定与增长公约》(以下简称《公约》)试图通过两条财政规则来防止欧元区公共财政的恶化。一是禁止赤字预算超过国内生产总值的3%,二是鼓励各国政府检验中期预算状况是否接近平衡或过剩。如果成员国采用中期赤字预算,欧洲经济财政理事会将发布这一最佳实践。考虑中的成员国不能被欧洲货币联盟驱逐,也不会被处以罚款,成员国并没有法律义务去遵循这一最佳实践。如果某一成员国违反赤字上限,欧洲经济财政理事会将遵循一项委员会建议对其施加一个正式警告、无息保证金和不可返还的罚款。
   自从通过四成员国财政绩效后,欧洲货币联盟的启动,对于《公约》实体法的信心已经严重动摇。2001年,葡萄牙违反赤字上限,随后,在2002年,法国和德国也如此,意大利也被预计会在2005年实施赤字预算。各种质疑伴随着欧洲经济财政理事会对违反行为的宽大态度而产生,如在2003年11月,欧洲经济财政理事会投票决定延缓对法国和德国的超额赤字程序(EDP),尽管它们的净负债额超过了国内生产总值的4%。甚至在此之前,委员会(2002a)批评成员国没有完成《公约》规定(无论是形式上还是实质上),此外,《公约》缺乏预算目标和预算统计的透明度,并且在执行程序上有缺陷。委员会呼吁改革,尤其是,对中期财政规则有一个更加灵活的解释,以及对犯错成员国的有效制裁。
   我们按照欧洲经济财政理事会在2003年11月的投票来审查委员会的建议。我们认为软法作为一种治理手段并不比硬法差,更可能是经济合作治理的最佳方式,特别是给对成员国来说可能是最重要标杆的中期财政平衡带来了缓冲,比固定但无效的3%的赤字预算要好得多。如果软法对于欧洲货币委员会的财政规定是必要的话,那么这会对委员会原本的改革提案带来压力。特别是,关于《公约》的中期预算规则的一个更加灵活的解释似乎为成员国的财政义务造成了更多的不确定性,使其越来越难对违规成员国施加有效的制裁程序。这一压力在委员会回应11月欧洲经济财政理事会的投票时被指出,委员会建议继续现有的经济监管,改革经济治理,在成功接受法院对于欧洲经济财政理事会决定的合法性和有效性的挑战后重新建立法律确定性(Commission 2004a)。
   本文分为五大部分。第一、二部分我们探索软法呈现出合作的功能有效性形式的条件,并评估这些条件对于欧洲货币联盟下财政合作有关的程度。第三部分我们从《公约》在葡萄牙、德国、法国和意大利实践不足中,总结经验。在第四部分中,我们分析委员会关于改革《公约》的建议,并在最后一部分中作出总结。
   一、经济政策协调的基本形式
   《公约》规定了经济政策协调的不同程度。法律工具的形式和平衡形成了政策的体系结构、职责以及在《公约》下欧洲经济财政理事会自由裁量权的范围。一个重要的问题是,经济协作应该达到何种程度,并且在这方面扮演什么样的角色,如果有的话,是否能够使制裁正常运行来确保一致的经济目标?法律安排的创造和随后的修正是一个高度政治化的进程(Abbott et al. 2000: 419)。这一进程的构想,作为一个连续整体,从两个方面来说,对于《公约》有着极为重要的意义。(1)它再次将规范维度引入了经济政策协调的争论之中,这一规范维度通过工具控制。软法,控制着《公约》的执行,是模糊和不透明的。没有法律审查以及议会的参与和监管,问责机制通常被忽视(Cini 2001: 194)。(2)它造成了《公约》在制定(强调硬法)和实施(显然强调软法)上的差别。硬法被定义为包含有法律约束力的、精确的以及被授权解释和实施的工具(Abbott et al. 2000: 402)。用Abbott及其他一些人的术语来说,合法化的程度取决于软法与硬法作为一个连续整体各自特点的重要性。
   《公约》依赖于条约(理事会秘书处1999: 25;欧洲特别委员会上议院2003: 9)来再次确认财政审慎政策、强化监管机制来遵循财政审慎政策(多边监管)[2]以及合理化的执行机制(超额赤字程序)。[3]《公约》确定了一个事实,即各成员国属于两个“俱乐部”—欧盟和欧元区—违规的代价很高且很有可能由所有成员国共同承担。[4]财政审慎政策的再确认以及执行机制的强化显然是外部义务,可以被国内政策制定者作为遵循的工具。对于信誉和一致性的强调,以及确保一个相当正式的交易来避免重新谈判的渴望,所有这些都指向“合法化”的程度,但是其他一些因素迫使自由裁量权被放进政策体系之中。因此,框架以硬法为基础,如条约的规定、章程,并且超额赤字程序以对违反国家进行高额严厉的罚款告终,但是,实质上,许多自由裁量权被包含在正式体系中—事实上,《公约》的目标之一就是强调多边监管的预警系统,因此,严格的超额赤字程序不会被引发。在实践中,伴随着实践与法律制裁不确定性的增加,《公约》的软效力已经出现,制裁变得不再可靠。
   经济协作的形式是有限的,因为责任在很大程度上不是强制履行的,很难监测,甚至也没有欧洲法院或者委员会对欧洲财政经济理事会的授权解释和强制执行。《公约》主要在软法的领域内运行,软法被视为是“原则上没有法律约束力但有实际效力的行为准则”(施耐德1995: 64;欧洲特别委员会上议院2003: 12)。软法在欧洲广泛存在,比如在欧洲一贯政策体系中的竞争环节(Scott 2002a: 70; Cosma andWhish 2003)以及在治理的新形式中的开放协调机制(Hodson and Maher 2001)。软法不是硬法的下位概念,也不是硬法的必要前提,软法被使用是因为它是可利用的最有效的法律工具。根据《公约》,一些一致性目标—中期目标接近平衡或过剩,或者政府债务总体水平低于国内生产总值的60%或下降—不可避免的不精确,也不能产生法律约束力或者法律强制制裁,因此超额赤字程序的制裁条款只限于预算赤字3%的目标(Amtenbrink and de Haan 2003: 1088)
   欧洲经济财政理事会作为经济协作掌舵者的权威似乎取决于委员会作为议程制定者的传统角色被削弱的程度。它在超额赤字程序下的建议,不同于在莫内方式下被特定多数票数决定是采用还是修订(Harden 1999: 81)的情况,并且如果没有足够的票数,超额赤字程序在事实上会被中止(欧洲法院,2004)。在2003年11月(ECOFIN 2003 a),理事会驳回了委员会对于法国和德国必须服从减少其赤字的强制建议。[5]没有修订建议并引发制裁,欧洲经济财政理事会选择采用特定多数投票的结果(排除违规国家)[6],制定软性的目标和期限,并提出其若没有达标,超额赤字程序会被再激活。欧洲法院随后宣布这一决定(2004)无效,因为欧洲经济财政理事会无权打破超额赤字程序(Para. 81)。这表示欧洲经济财政理事会在采用委员会的建议后,不能再打破它除非委员会提出一项新的不同的建议。如果(在11月的会议中)委员会的建议不能得到欧洲经济财政理事会的足够支持,超额赤字程序在事实上会被中止(Para. 90)
   在开始诉讼之前,委员会宣称了它作为《公约》保护者的地位,试图去限制理事会自由裁量权的范围,并硬化其法律义务。法院的判决显示即使在软法领域内,程序也必须被尊重和遵循。这一案例的作用是加强超额赤字程序存在的第一项建议的意义,因为欧洲经济财政理事会的职权范围在随后的执行程序中,得到了比我们预想的,更大的限制。即使在当前《公约》的运行中,委员会作为议程制定者的角色也没有完全失去,因为它依然为超额赤字程序的运行提供建议,并且它的改革建议—在欧洲经济财政理事会11月会议中—得到了多数媒体的关注,并且理事会公开表示放弃了绑定操作。
   软法的适用意味着对转变的期待,因此,在需要频繁磋商的情况下,软法更适用(Abbott and Snidel 2000: 436)。转变本身未必意味着失败,但是交易存在不确定性。《公约》主要由硬法性对策(包括条约条款)构成,这使得它改变起来更困难,因为改变需要所有成员国的一致同意,并且由于其硬法性,条款需要谨慎起草而被拖延。改革留给软法来解决。因此,通过在《公约》中建立相当大的自由裁量权,不依靠正式的法律改变的改革是可能的,并且比—如果正式法律文本包括条约—改革更容易。
   事实是,现在讲条件会使得未来讲条件更容易,因此,尽管《公约》的运行出现问题,它的存在还是有利的。成员国,通过标杆管理、监管和审查,可以逐渐形成共识并相互学习。《公约》的申报机制改善了信息流和透明度,减少了各国经济之间的信息不对称。在通向更好经济协作的同时,高度自由裁量权的存在也要考虑到灵活性。这导致了一系列的问题。首先,灵活的实施意味着成员国的表现将很难评价—在前面我们讨论的葡萄牙案例中我们可以看出这一点。其次,欧洲经济财政理事会实施规则的灵活性,会引起各国对—大国会得到更宽容的对待—的质疑。因为事实上,被经济审查的成员国可以参与投票决定其是否有超额赤字的最初过程。[7]这显然使得有更多投票权的大国更容易达成一个有否决权的少数股权(Irlenbusch et al. 2003 )。最后,通过强调软法,并极力地避免《公约》的硬法性维度,欧洲经济财政理事会暗示超额赤字程序制裁只是象征性的,并且只会在危机状态下被使用。
   二、《稳定与增长公约》的形式要素
   通过介绍《公约》,成员国做了四件事。(1)欧洲理事会通过了一项决议为各国、委员会和理事会提供政治指导。[8](2)成员国在公告中重申承诺通过经济协作坚持无通货膨胀式增长以及可持续性的公共政策。[9](3)在1466/97规则[10]下加强监管,通过巩固多边监管来确保成员国遵循中期预算目标接近平衡或过剩来防止赤字过剩产生。同时也通过一项“建议”[11]得以补充—在其为委员会或者理事会准备其稳定或重点项目时,通过为成员国提供行为守则来提高透明度,同时规定期间来调整中期战略(Crowley 2003: 9)。软法措施如行为守则提供了一套指南来鼓励政策制定的一致性,并告知其更广大公众的态度。更高专一性和灵活性的结合有助于政府治理,还有其他状况下没有的调控效应(Cirri 2001: 194)。(4)在1467/97规则[12]下执行得以加强,通过厘清并加速了超额赤字程序,在欧洲经济财政理事会决议一项赤字问题时,决议可以在10个月内达成(Buti and Giudice 2002: 830) 。
   在欧盟法律秩序中,法规(Regulations)是最严格的形式。法规对成员国来说不需要实施对策可直接适用,并且全部有约束力。[13]在《公约》中这一法律形式的使用表示其内部的高度共识。与此同时,两个法规呈现两极化—一个是强调多边监管的软法性协作—另一个是引发超额赤字程序的硬性法律责任。这种两极化被欧洲经济财政理事会放大,因为其有着决定何时引发超额赤字程序的自由裁量权。这一自由裁量权的范围是在2004年被欧洲法院考虑。这一诉讼突出了《公约》的运行与其最初被采纳时担忧的差别。理事会—考虑到委员会不会按照成员国的意愿来行事—力图通过要求委员会加入“一般来说”的前提到规则中来淡化其引发超额赤字程[14]的自由裁量权(Harden 1999: 81)。[15]事实上,由于各国不愿意引发超额赤字程序,委员会提起了诉讼,理事会的决议被判决取消。
   超额赤字程序的预算上限可能导致顺周期财政政策,因为在经济低迷时期,成员国会减少支出并提高税率来避免罚款制裁。因此,多边监管将中期预算状态接近平衡或过剩作为目标。其逻辑是当某一国家在预算平衡状态下走向萧条时,可以将其预算赤字提高到3%的位置值。对于《公约》的支持者而言,这在经济衰退发生时为财政政策留下足够空间(Artis and Buti 2000)。如果中期目标对于欧洲货币联盟的正常运作必不可少,那么它为什么是软法形式而非硬法?其原因在于短期财政目标与中期财政目标的本质区别上。短期赤字通过政府财政收入总额之差来衡量。不论测量误差和欺诈的可能性,遵循短期预算目标将是一个分散的可观测现象。遵循中期目标有更多的问题。中期预算实况不能够直接观察,因为经济几乎总在上升和衰退的状态中。这种不确定性使得我们很难将中期目标编纂入法典,因此它停留在软法领域。
   经济协作开始与理事会为欧盟制定一系列的政策目标,包含在《一般经济政策》(BEPG)[16]中为各国制定的特别建议。然后各国再规划稳定(欧元区国家)或趋同(非欧元区国家)的项目,委员会和理事会通过多边监管来监控。这样做的目的是避免过度赤字,并鼓励中期预算状态接近平衡或过剩。如果一个项目显示目标或调整路径有明显分歧,理事会可以发布一项建议作为早期预警。软法策略可以吸引媒体关注并产生国际压力。例如,当指导方针需要紧缩性财政政策来平息过热经济时,发布一项建议来谴责爱尔兰的顺周期性财政政策(ECOFIN 2001;Hodson and Maher 2001: 736)。这引起了相当大的媒体关注,尽管爱尔兰没有调整它的现状,因为经济合作与发展组织对预算立场持有相反的观点(OECD2001),而且这一情况也受到全球经济衰退的影响。事实上,几个月后,私人信用评级机构“标准普尔”提高了爱尔兰的长期主权信用评级到AAA (Standard andPoor 2001;Scott 2002b:76)。
   当过度赤字产生风险时,更加正式的超额赤字程序会被引发。程序开始于委员会对理事会发出的有关风险产生的建议。[17]如果该国没有采取适当的措施,欧洲经济财政理事会可以规定减少赤字的最后期限。只有当最后期限被确定时,启动制裁程序的严格法律责任产生。制裁形式从要求该国在发行债券前公布附加信息到罚款。执行效果会因不适当性质的惩罚性罚款而减弱。对于已经陷入经济危机中的国家来说,严厉的罚款根本无用(欧盟特别委员会上议院2003:35)。因此,超额赤字程序的程序柔性、不适当的制裁性质以及罚款只应该在最极端的情况下实施的共识,为多边监管提供了财政政策的核心原则。尽管事实上它仅在软法领域内操作,并完全依靠国际压力来针对违反行为。
   三、欧元区财政政策的最新进展
   在1999年欧洲货币联盟启动后,许多经济学家预测的宽松的财政政策没有实现。事实上,在前两年,欧元区的财政预算状况继续好转,在2000年达到了适度的预算盈余。然而,一些国家遇到困难。在2001年,葡萄牙的赤字预算达到4.2%,成为了第一个违反赤字上限的国家(见表格1)。紧接着在2002年,德国赤字预算升至3.5%。在2003年德国的财政状况继续恶化,预算赤字升至4.2%。法国也在2002年打破赤字预算上限,其赤字上限从1.5%升至3.5%,随后在2003年继续恶化升至4.2%。在欧洲货币联盟成立的前两年,意大利巩固了它的财政状况,但是它的预算赤字在2001年升至2.3%,并在2002年达到2.6% (de Haan et al. 2003:3)。委员会预计意大利将在2005年打破预算赤字上限(Commission 2004b)。
   表格1 政府净贷款和净借款占GDP百分比:葡萄牙、德国、法国和意大利,1999~2003年
   ┌───────┬──────────────────────┐
  │\国家   │1999  2000   2001  2002  2003 │
  │年份    │               │
  ├───────┼──────────────────────┤
  │葡萄牙   │-2.8  -2.8  -4.2   -2.7  -2.9 │
  │德国    │-1.5  -1.3  -2.8   -3.5  -4.2 │
  │法国    │-1.8  -1.4  -1.5   -3.1  -4.2 │
  │意大利   │-1.7  -0.3  -2.3   -2.6  -2.3 │
  └───────┴──────────────────────┘
  资料来源:欧盟委员会(2003)。
   葡萄牙、德国、法国和意大利的财政政策造成的经济低迷暴露出了《公约》在运行中的三大基本问题。第一个问题是《公约》没有为报告和统计分析提供一套通用模板。这部分是因为各国在实践上的巨大分歧,反映出各国在经济体制和报告方法上的不同,使其很难被评估。葡萄牙在2001年违反赤字上限突出了报告上的缺陷。在新当选的社会民主党政府将其前任的2001年预算从2. 8%修订至4.8%后,葡萄牙打破欧洲货币联盟财政规则的事实才被公众知晓(Hodson 2004a)。经济合作与发展组织(2003)将葡萄牙的预算数据缺陷归因于政府部门之间工作不协调、多重年度计划的缺乏以及政府部门责任的缺乏。因此,设计适应各国实践的灵活性的《公约》是很有必要的。这一问题通过各国与委员会之间的讨论解决,其意识到要通过对更好数据信息的需求来改善多边监管的效果。如果主要制裁是国际压力,那么在欧洲经济财政理事会之前若有对信息性质的强烈质疑,制裁将不能被有效展开。第二个问题是欧洲货币联盟的一个更广泛的不确定性是对中期财政平衡的评估。由于中期不能被观察,计量经济方法需要排除景气循环对政府债务的影响。我们有两种基本方法。滤波方法将中期经济增长等同于统计学趋势以及脱离这一趋势循环的影响。生产函数方法将经济理论带入这一程序,通过估计每一部分的输出与劳动力投入、资本投入以及全要素生产力之间的程式化关系来计算。修订后的行为准则关于稳定和集中项目的内容和表现(Commission 2002b)更倾向于生产函数方法。然而,委员会保留更传统的滤波方法作为后备指示的事实说明不确定性需要合适的方法。
   霍得森(2004b)研究了从1999年到2003年成员国中期预算状态的评估和预测中的变化。其结果(见表格1)显示,在1999年和2002年,委员会对于平均循环调整净贷款评估和预测有大量修订,特别是在遵循《公约》上遇到最大困难的四个国家。比如,在1999年3月,委员会预测德国、法国、意大利和葡萄牙的中期预算赤字分别为2%、2.3%、 2%和1.8%。到了2000年第三季度,经济前景越来越乐观,这一数据修改为1. 1%、1.5%、1.1%和1.6%。然而,我们发现这个乐观被证明是没有根据的。到了2003年10月,委员会评估了1999年到2002年的平均中期预算赤字,德、法、意、葡四国分别为2.5%、2.7%、2.5%和3.8%。尽管在事后我们可以很清楚地看出,这些国家违反或者即将违反赤字上限,《公约》的这些修正证实了,在那些时候,财政宽松并不全是值得赞赏的。
   上表循环调整余额(1999~2002年),1999 Ⅲ-2003 X Source: Hodson(2004b)。
   《公约》运行中的第三个重要缺陷就是欧洲经济财政理事会不愿意制裁积累超额预算赤字的国家。制裁形式从国际压力(软)到惩罚性罚款(硬)。软法性制裁如欧洲经济财政理事会在早期预警系统下的建议取决于许多因素。(1)责任必须足够精确,这样当违反行为发生时,责任是确定的,且否认和反诉必须最小化。(2)违反申明必须包括国际声誉的削弱、政治精英责难的可能性,以及对该国的公众舆论。(3)机构发布的申明必须是可靠的。这表示它必须是公平的、一贯的,并要决心坚守法律责任。比如,这需要公平的对待所有国家,不能偏向强国。这显然是《公约》的一大问题。自由裁量权必须被透明的运用以便决议的基础可以是始终如一的。义务违反的申明效力取决于其他成员国的态度。如果其他国家不关心该国的违反行为,比如他们希望当其也违反时可以被宽容对待,那么制裁将毫无用处。总之,当某项政策安排的政治主体缺位时,它的存在也就值得怀疑。这就是2003年11月《公约》存在的风险。如果成员国可以采取其他程序,且威胁停留在政治领域,硬法性责任将不能建立,任何形式的制裁威胁,特别是罚款,将成为形式。同时,放弃罚款的威胁将成为在坚持基础政策上转变的象征,因此,一旦确立,将适得其反(欧盟特别委员会上议院2003:37)。因此,判决—阐明了委员会和理事会的职责分担,轮流对理事会的自由裁量权加以约束—阐明了,若罚款制裁依旧只是形式上的时候,引发制裁的过程。
   制裁的使用—即使是软性的如建议—如果使用不当也会适得其反(Goldstein and Martin 2000: 621)。这是因为实施既是政治层面的也是法律层面的。实施灵活性的重要性正是在于其不确定性。如果在不逃避任何法律条款的情况下引发制裁,会产生意外发生时规则被扩大以避免制裁从而损害规则权威性的风险。在2003年11月,这将为超额赤字程序不转移至法律约束部分提供一些理由。最终,如果因对罚款的恐惧而服从,即使对国内强加高代价,政策的基本支持将消失。《公约》的可信度比当前灵活的解释更有风险。
   在《公约》下唯一的制裁形式就是建议,并坚决拒绝转向法律强制措施。2002年2月,欧洲经济财政理事会否决了委员会对葡萄牙和德国的预警建议。欧洲经济财政理事会(2002)解释其否决是因为:葡萄牙和德国政府已经“有效应对了委员会的建议”,尽管非正式报告显示荷兰、比利时、澳大利亚和芬兰不愿意支持这一观点(Staunton 2002)。然而,这些国家只有有限的理由来应对多数决投票的策略。欧洲经济财政理事会对葡萄牙和德国的宽容与其在2001年2月对爱尔兰的建议(ECOFIN 2001 ; Hodson and Maher 2001)大相径庭,作为制裁主体,欧洲经济财政理事会的一贯性引起了外界的关注(欧盟特别委员会上议院2003: 18)。这是因为在大选之年,舆论中的德国逃脱了制裁,而葡萄牙被怀疑沾了德国的光(Buti andGiudice 2002: 841)。最终,事后没有证据支持欧洲经济财政理事会的结论—葡萄牙和德国政府充分回应了委员会的最初建议。如前所述,葡萄牙被发现在2002年11月违反超额赤字程序,[18]随后是德国在2003年1月。[19]随后的决议在某种程度上缓解了对其一贯性的质疑,并愿意接受最初拒绝引发程序的规则。在2003年11月欧洲经济财政理事会对德国和法国的处理后,严重的质疑再次浮现。这一次,欧洲经济财政理事会否决了委员会对法国和德国未能修正其超额赤字的评估,尽管,在表格1中我们可以清楚地看到,其预算赤字已经超过4%。着眼于投票结果可以看出,尽管大多数成员国支持委员会的建议,还是存在有否决权的少数派,如(在法国问题上的)葡萄牙、意大利和德国,以及(在德国问题上的)法国。
   四、《稳定与增长公约》的改革
   委员会在其2002年11月的意见中承认“《稳定与增长公约》在实施过程中存在很多问题”(2002a: 2)。委员会辩称,这些问题源于部分成员国不愿意实施《公约》(形式上和实质上),还有不准确的预算统计以及与媒体、市场和公众传达《公约》背后基本原则上的失败。在1999年和2000年经济有利增长时期,《公约》也没能实施足够程度的预算整合,也没能区分成员国之间公共财政的特点和可持续性。另一项委员会关于预算统计数据质量的附加报告指责了一些成员国公共财政数据的可靠性、及时性和透明性(Commission 2002d)。委员会要求这些成员国采取“最佳实践”来改正这些问题。
   欧洲经济财政理事会和委员会一致,建议采取一套务实的改革方法,充分考虑国债的规模和公共投资的质量,重点关注《公约》中期规则的更灵活的解释(ECOFIN2003b:15)。(1)无论预算是接近平衡或过剩,都要通过周期性调整的评估。(2)违反中期规则的成员国必须每年减少0.5%的预算赤字。(3)成员国要及时地避免顺周期预算,《公约》要充分实施来避免这一现象。(4)为公共财政的长期可持续发展,特殊情况下的国家应得到尊重,应维持安全边际量以避免违反3%的上限,还应维持公共财政情况演变和质量的一贯性以及中期规则。这样可以使成员国保持健康的预算状态和低水平的国债来维持一段故意但是暂时的赤字,为成员国经济提供附加来源并带来预算效益(Begg et al. 2003: 75) 。 (5)由于人口老龄化,要更加关注公共财政的长期可持续性。然而,提到人口老龄化的财政预算已经影响了2001年到2002年的稳定与一贯项目,但是《公约》的下一个问题是长期可持续性。(6)委员会同意《公约》应当有助于国债减少的合适步伐。
   最终,欧洲经济财政理事会通过了改善财政预算统计质量的行为准则,这一准则重新强调了委员会在超额赤字程序中作为统计机构的地位,同时,成员国有责任及时精确提供数据(ECOFIN 2003c)。欧洲经济财政理事会重申了委员会的角色,尽管其否决了委员会为确保预算问题的及时信号的建议,委员会应当向成员国发布早期预警,而不是依靠委员会的投票结果—委员会向大会作出了一项关于欧洲未来的“佩内洛普”无纸化的提案(Commission 2002c: 7; Commission Group of Experts2002: 70)。这样一个修正案将可持续地改善委员会的议程设置以及约束欧洲经济财政理事会自由裁量权的解释任务—甚至在软法领域内。这一提案现在已经被并入欧盟宪法草案中[2004: Art. III-179(4)]。
   欧洲经济财政理事会忽略了委员会的建议—成员国通过一项决议重申他们的政治承诺,作为一项庄严政治承诺的象征,但这意味着其在2003年11月会议中的承诺—在该承诺中拒绝了引发法国和德国超额赤字程序的正式部分(ECOFIN2003a: 21)。这样一种承诺的重申在这一情况下是有必要的,但是它也揭示了一项在软法领域内继续维持《公约》主要作为高度自由化工具的承诺。
   实质上,《公约》的这一重新解释给财政策略留下了更多空间是成员国达到稳健的预算状态。这在某种程度上解决了对《公约》的一种普遍批判,只有“大棒”没有诱饵—在经济增长时期,没有奖励去鼓励良好实践(Buti and Giudice 2002: 842)这一改变也认识到了财政政策在经济供给方的影响。同样地,改革将帮助重建《公约》与《英国财政部财政行为准则》之间的一贯性,允许财政大臣在经济周期中通过审慎的借贷来建立公共投资。然而,在《公约》适用的灵活性与制裁机制的有效性之间存在冲突。在新解释下,在违反《公约》的情况下反诉的范围将更大,因为成员国能够证明有关景气循环的借贷是正当的,或者国债是可持续的。中期平衡措施的不确定性将使欧洲经济财政理事会引发违规成员国制裁变得更加困难。
   五、结论
   尽管《公约》可能因在欧洲货币联盟中使用经济处罚威胁来强制实施预算原则而闻名,欧洲经济财政理事会在制裁上存在相当大的自由裁量权的事实强化了软法的重要性—用周期性监管和同业压力的形式,作为一种治理模式。对于《公约》的评论,软法为成员国提供了一套准备好的方式来表达其对预算原则的关注,而不是实际上放弃对财政政策的控制。我们争论到,当主权成本无疑在成员国对待财政原则的态度中占有重要地位,软法在功能上更适用于比较不精确的《公约》中期规则,同时也促进了欧洲货币联盟财政规则的未来改革。
   葡萄牙、德国、法国和意大利近期对欧洲货币联盟财政规则的违反,引起了我们对《公约》效力的关注,因为欧洲经济财政理事会表面上来看不愿意引发针对成员国的制裁,尽管制裁总体上来说是不合适的,并只可能加重该国的经济危机。这一问题表明没有更合适的制裁措施,只有施加国家压力,最终市场压力。在此情况下,市场的反应与欧洲经济财政理事会的行动并不是相反的,这意味着正式的制裁并不可靠。委员会已经回应了对于《公约》一个更灵活的解释需求的发展,也加强了针对违规成员国的制裁程序。尽管一个更加灵活的解释可能为成员国的财政策略带来更多空间来建立一个稳健的预算状态,这也会为欧洲货币联盟财政规则遵循的评估带来不确定性,尽管评估方法是很透明的。这一不确定性减少了更加有效制裁的范围,另外也巩固了软法在《公约》运行中的重要地位。
 
注释略
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