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沈岿:信息公开申请和诉讼滥用的司法应对 ——评“陆红霞诉南通市发改委案”


来源:《法制与社会发展》2016年第4期

摘要:“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”经《最高人民法院公报》登载,已经成为具有重要参照或借鉴效应的示范案例。该案裁判的可取之处有:申明知情权和诉权有滥用的可能和限制的必要;宣告解决滥诉问题乃审判权应有职能;提出认定滥用需要考虑的事实因素;以及综合判断申请和诉讼目的明显背离立法宗旨。但是,其在主动取证和审查原告行为、部分事实认定考虑因素的裁判说理、对本案不作实体审理、驳回起诉并宣告当事人未来类似情形将严格审查“三需要”等方面有可商榷之处。更好的司法应对或许是:行政认定和处理先行,司法审查在后;充分展示司法对事实相关因素的可信认定;驳回诉讼请求并宣告未来严格审查“适当目的”。而整体的制度推进是更需要进一步努力的。
关键词:政府信息公开;知情权;诉权;滥用;陆红霞

引言

 “陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”(以下简称“陆案”)于2015年7月6日获南通市中级人民法院二审生效裁定,很快就被刊载于《最高人民法院公报》(以下简称“《公报》”)2015年第11期。[1]1985年创刊的《公报》所刊载的大量典型案例,有可能成为全国各级法院审理同类型案件的重要参考或借鉴的依据,是我国司法有限能动、弥补立法不足、保障法律统一实施的重要工具,是当下正在探索的案例指导制度的前驱,[2]是承继成文法系传统特点的中国法制度一道亮丽的风景线。因此,陆案在《公报》上的登堂入室,引起了学界和实务普遍的关注。


更为重要的是,早在南通市港闸区人民法院对陆案进行一审裁判之后,该法院就于2015年2月27日召开新闻发布会,将此案与其他涉及陆富国、陆红霞父女的7起案件,一并作为滥用获取政府信息权、滥用诉权的案件予以通报,并宣布“率先在全国对政府信息公开滥诉行为进行规制”。[3]作为地方基层法院的港闸区法院,在行政诉讼中没有依法审查被诉行政行为,[4]反而是审查起诉原告的一系列与本案无直接关联的行为及其动机,对其作出滥用权利的评定,并以此为由驳回其起诉。这一案例又得到《公报》的青睐,一跃而为具有潜在参考力、借鉴力的准用判例。其引发热议自然是在所难免的。


现实中,有些个人利用政府信息知情权、行政复议申请权、行政诉讼起诉权,通过大量的信息公开申请、复议和诉讼等行动,给行政机关、法院的正常运转和公共资源的使用造成过度的负担,既无助于政府信息公开立法目的实现,更是造成另一种的社会不公:滥用者消耗公共财产。这种现象虽然数量不多,但也并不罕见。[5]陆案的裁判就是一种具有探索性的司法应对措施。鉴于其已经形成的影响和可能的示范意义,本文旨在对此案进行回顾,评点其在司法能动方面应当给予击节赞赏的地方,整理其存在的值得注意而警惕的司法进路和法律适用问题,进而讨论司法究竟应该如何妥适地应对信息公开申请和诉讼的滥用问题,以及未来可能有的更好的整体制度设计。本文对有关问题的研讨,将适时地对比和镜鉴域外的相关制度和学说,以求对中国问题和可能解决方案的理解和探究。因聚焦中国之故,域外相关制度和学说所嵌入的整体情境,无法于此进行系统比较分析。


一、陆案的司法能动及其可取之处 

自2004年以后,《公报》登载的案例开始冠以“裁判摘要”。尽管当前的裁判摘要表现形态繁杂,问题不少,但基本是以抽象的方式,概括和抽取整个判决所采纳的原则或规则(可能包括原则或规则所适用的抽象事实而非本案具体事实)。[1]在对裁判摘要的性质与功能尚有认识分歧之际,鉴于《公报》案例仅具指导意义,故笔者倾向于将“裁判摘要”和“裁判文书”视为一体,发现和归纳其中的裁判理论和司法进路,从而为以后类似案例的处理、为学理的研究提供参考。另外,陆案历经一审、二审,本文如无特殊需要说明的,则将一审、二审的法院论理作整体考虑。


《公报》中陆案的裁判摘要共有两个主题。一是定义知情权的滥用。“知情权是公民的一项法定权利。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息,并符合法律规定的条件、程序和方式,符合立法宗旨,能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意,就会构成知情权的滥用。”。二是定义诉权的滥用。“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求,或者明知无正当理由而反复提起诉讼,人民法院应对其起诉严格依法审查,对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为,因违背了诉权行使的必要性,丧失了权利行使的正当性,应认定构成滥用诉权行为。”


在裁判文书部分,除了与这两个界定主题直接相关的内容以外,还有值得关注与讨论的是司法对待政府信息公开申请权和诉权滥用的进路。这个进路主要集中在三个方面:第一,法院是否应该解决诉权滥用的问题;第二,法院是通过什么方式或途径,去发现和认定当事人滥用申请权和诉权的;第三,法院认定存在申请权和诉权的滥用之后,又是采取了什么措施去处理的。

综合观察陆案裁判,可以发现审理法院为解决其面对的信息公开申请滥用和滥诉难题,于法律空白之处趟出一条前进之路,可谓细致谨慎、小心翼翼,竭力为其实质上的“造法”提供正当性理据。这一司法能动具有如下可取之处:


(一)申明知情权和诉权有滥用的可能和限制的必要

任何权利的行使皆有边界,越界往往意味着滥用。这一点似乎是不言自明的,不必通过法院之口,郑重其事地予以申明。然而,《条例》的颁布旨在确定和保障公民对政府信息的知情权,推动政府的透明、公开,更助于促进规范、廉洁的政府。立法者对以往在公民权利体系中严重缺位的知情权的重视,基本使其没有预想如何防范知情权滥用的问题。[2]类似地,《行政诉讼法》的最初制定(1989)和最近修正(2014),也是更多聚焦于保障和扩充公民诉权,加强行政审判独立与公正,以缓解“立案难、审理难、执行难”现象,而如何解决已有的滥诉问题,则从未作为一项议题列入议程。[3]鉴于此背景,陆案裁判申明知情权和诉权都有可能滥用,必须予以制约,实是弥补立法不足的可贵之举。


(二)宣告解决滥诉问题乃审判权的应有职能

陆案审理法院宣告,保障诉权和制止恶意诉讼、无理缠诉均是审判权应有之义。审判权是否当然地包含此项权能,尤其是立法未予明确的情况下,恐怕仁智所见不同。毕竟,从比较法的视野看,域外针对滥诉的规制是有立法先行的,且立法规制也是因个别诉讼当事人的挑战而起。[4]只是,一方面,即便有立法规制,其抽象语言形成的模糊不明之处,也是需要通过执法部门(包括行政或司法),逐案提供细化路径和方案的。另一方面,更为重要的是,就我国当下情形而言,知情权和诉权在现实中的滥用,已经使得立法缺位的弊害凸显。《条例》何时修订或者升格为法律尚难预料,《行政诉讼法》又修法未久,依立法惯例不可能近期再行补正。


故而,如何解决政府信息公开申请和诉讼的滥用问题,成为直接面对挑战的行政和司法无法避免的任务,尤其是,需要为此无益地消耗人力、时间、金钱等资源的公共机构。陆案的宣告,经《公报》登载,依惯例可视为得到最高法院的认可,至少意味着政府信息公开诉讼中的滥诉,司法可以逐步探索解决之道。由此,亦可为未来立法提供经验参考。


(三)提出认定知情权、诉权滥用需要考虑的事实因素

陆案审理法院结合该案具体情形,提出了一系列认定知情权、诉权滥用事实的考虑因素,包括:申请或起诉数量众多、申请信息或诉讼请求内容相同或类似、申请信息或诉讼请求繁多而琐碎、申请明知不属于政府信息范畴的信息或已经知晓的信息、起诉明显缺乏诉的利益、信息申请或诉讼目的背离《条例》或《行政诉讼法》宗旨、起诉违背诚实信用原则、公共机构多次沟通仍执意申请或诉讼、公共资源的使用失衡等。而这些事实认定考虑因素,是与有些国家的经验极其相似的。


例如,在英国,关于《信息自由法》第14条中“纠缠申请”的解释适用,目前最重要的援引判例是Information Commissioner v Devon County Council & Dransfield [2012]。在该案中,Wikeley法官提及认定“纠缠申请”需要考虑的四个宽泛主题:(1)申请对公共机构及其职员造成的负担;(2)申请者的动机;(3)申请的价值或严肃目的;(4)申请对公共机构职员造成骚扰或困境。每个主题之下又都有不少具体情形需要斟酌。并且,这些主题本身并不是穷尽的,也不是刻板公式化的清单。


而英国政府信息专员进一步将法院判例法体现出来的考虑因素写进其指南之中,例如:(1)大量的申请和书信,致使公共机构耗费资源、分散精力,给其造成重大负担;(2)公共机构对申请的处理使其严重偏离了核心职责的履行;(3)书写冗长而繁细的申请、向公共机构多个雇员提交相同申请或者在收到答复前重复申请;(4)申请已经获得和拥有的信息;(5)申请的信息与公共机构早已同申请人议论过的事项有关;(6)任何答复都不可能让申请人满意,只可能带来进一步的申请和书信;(7)申请人在申请和书信中使用“有偏见的语言”、“高谈阔论的语气”或者“侵略性、谴责性和骚扰性的语气”;等等。[5]


陆案裁判既没有对滥用政府信息公开申请和诉讼给出精准的、必须严格遵循的定义,也没有指出具体的构成要件为何,而是间接提示认定滥申请、滥诉的考虑因素。在司法应对此类问题尙处起步探索阶段之际,这是一种开放的、经验的、试错的姿态,是值得肯定的。[6]


(四)综合判断申请和诉讼目的明显背离立法宗旨陆案审理法院指出,当事人申请政府信息以及由此引发的诉讼,目的不是为了知情、了解信息,而是为了“向政府及其相关部门施加压力,以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决”,所以,背离了政府信息公开制度和政府信息公开诉讼的宗旨。其实,在原则上,以保障公民知情权为主要目的的政府信息公开立法,对申请人的动机和目的是中立的。申请人无论将其申请获得的政府信息用于何途,行政机关皆不应理会,更不能以申请人没有说明使用目的而拒绝公开。只要申请人的真实目的就是获悉相关政府信息,且这些政府信息是有一定客观价值的,那么,申请人获悉后如何用之,包括用以帮助解决其个人利益的诉求[7],行政机关皆不应予以深究。就此而言,国务院办公厅《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》(国办发[2008]第36号,2008年4月29日发布,以下简称《意见》)有关“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供”的规定,是有悖《条例》立法精神的。


但是,这并不意味着行政机关和法院绝对无需考查申请人的动机和目的。若申请人的真实目的并不是为获悉其申请的政府信息本身,而是以申请政府信息以及提起后续的诉讼为手段,给公务机构的正常运转和有限资源的合理使用制造不必要的过度负担,[8]或者,在此基础上进一步迫使公务机构满足其在别的场合提出的与信息无关的利益诉求。这就可以视为构成信息公开申请的滥用。对这种“项庄舞剑式的”、制造麻烦的信息申请,需要根据一些事实(如反复提出相同或类似信息申请或诉讼请求、在已经获得信息的情况下再申请同一信息、无论是否获得其想要的信息都要提起诉讼、提起诉讼一定要走一审、二审、再审程序、申请人直接宣称其目的就是要增加公务机构负担等等)予以推断。陆案裁判恰是在综合考虑当事人各种行为的基础上,对其不关心申请信息本身、意在增加公务机构负累以解决其他与信息无关的利益诉求的真实目的给出认定。这或许可以作为信息公开申请和诉讼中如何在有限范围内考虑当事人真实目的的一个范例。


以上即是本文认为陆案裁判透露出来的司法能动可取之处。其中,第(一)、(二)项是宣告司法在法律空白之处“创制”的正当性,实际上是一种司法政策的表白。第(三)、(四)项则是在司法教义维度上的探索,在相当程度上可认为是对司法能动的节制。因为,需要综合考虑的事实因素、需要在极其有限范围内进行判断的申请人/原告的真实目的,是对司法“创制”反向制约,潜台词意味着法院不能随意认定申请和诉讼的滥用。对于以后遇到类似情形的法院而言,重要的不是前两项所宣示的司法政策,而是后两项所寓示的司法教义的探索方向和司法既能动又自我节制的原则。唯有如此,才可以忽略陆案法院能动背后无法确切知晓的动因,在中国当下的权力结构体制、行政诉讼环境、公民权利维护情状之下,在行政诉讼“受案难、审理难、执行难”仍然是重灾害的情况下,才有可能避免出现,司法受行政压力或裹挟、以防范申请和诉讼滥用为名阻碍正当的信息公开申请和诉讼的问题。


二、司法进路和说理的疑问 

陆案裁判虽有以上可予击节之处,但在其采取的司法进路以及具体问题的裁判说理方面,仍然存在一些有待商榷的地方。


(一)主动取证和审查原告行为?前文已经提及,新旧《行政诉讼法》都非常明确,法院行政审判以对被诉行政行为的合法性审查为核心。可是,陆案审理法院不但未审查被告作出的政府信息公开答复(这与其最终采取不作实体审理的立场有关,下文将就此讨论),反而主动向行政机关和其他法院收集原告以往提出申请和起诉的证据,审查原告行为是否构成滥用申请和诉讼。这就不免令人产生至少两点质疑:第一,法院主要审查原告行为,在现行的行政诉讼法上是否有依据;第二,法院超越本案事实、主动收集认定本案以外事实的证据,是否合适。

或许,似乎存在一种反质疑:既然要解决滥申请、滥诉问题,就不可能只限于本案的事实,如果不去调查本案以外事实,焉能判断当事人存在知情权和诉权滥用情形?由此,法院基于《行政诉讼法》和最高法院司法解释授予的调查取证权力,调取有关信息公开申请、行政诉讼的有关材料,有何不可?[1]


首先,判断原告是否构成信息公开申请和诉讼的滥用,并非一定要以了解其以往的信息公开申请和诉讼的历史为前提。申请和诉讼的数量较多,的确容易因其对公共机构造成频繁骚扰或不必要的过度负担,而被认定滥申请和滥诉。但是,数量不是决定性因素。根据域外的经验,在申请政府信息公开领域,“极端的造成严重负担的一次性申请,也会纯粹基于成本理由而被判定构成纠缠申请”。[2]例如,一次申请有关20年前的、早已进行过细致调查的冤情申诉的信息。[3]澳大利亚政府信息专员发布的指南,同样提到一个特定的申请行动也会导致程序滥用。[4]信息公开申请的滥用可以如此认定,相应的诉讼滥用也可以同理认定。因此,有的论者断言信息公开滥诉的明显步骤之一是“集中的大量向行政机关申请信息公开”,[5]这个观点并不能覆盖全面。正是由于数量并非决定性的,法院调查与本案无关的事实,也并不是必需的选择。


其次,必须承认,信息公开申请和诉讼滥用的多数情形,与申请、诉讼的数量有关。在这些情形中,对当事人是否存在滥申请、滥诉的认定,确实有必要考虑其以往的行动。例如,在英国,也有论者指出,“在考虑一项申请是否无理纠缠时,不仅要审查该申请本身,也要审查它的背景和历史。一项申请单独地看是非常良善的,只有将其置于特定背景之中才会显示其无理纠缠的性质。这个特定背景包括申请人向该公共机构提出的其他申请(无论公共机构是公开还是拒绝)、这些申请的数量和主要内容以及申请人和该公共机构之间其他打交道的历史。”[6]


然而,必需考虑本案之前的当事人行动是一回事,由谁提出其存在滥申请、滥诉情形的主张、由谁负责取证举证等则又是另一回事。在信息公开诉讼中,被告是处理信息公开申请的公共机构,被诉的对象是该机构处理申请的行为。在陆案中,被诉的公共机构如若无事,而法院置被诉的行为于不顾,却因为该公共机构在被诉答辩的一句声明“原告及其家人存在明显滥用政府信息公开申请权的行为”,而主动为该辩护调取证据,并以此证据认定当事人有滥申请问题。这难免有损法院作为中立审判者的角色。


(二)事实认定考虑因素的裁判说理?

陆案裁判指出认定知情权和诉权滥用可供参酌的一系列考虑因素,为司法进一步探索如何应对此类问题提供了基础。不过,审理法院在考虑这些因素时所配以的说理,使得有些结论很难达到清楚和令人信服的程度。在此试举几例说明。


1、申请的信息相同、类似或者包罗万象

首先,申请信息相同或类似可以作为认定申请滥用的一个考虑因素。但是, “多次分别申请市、区两级人民政府年度财政预算报告、数十次申请城北大道工程相关审批手续等信息”,并不能清楚而充分地说明所申请信息之间的相同性或相似性。其次,申请的信息“包罗万象”这个过于模糊的措辞,本身不宜作为一个纠缠申请的指标。最后,其对应的信息事例,如“政府公车数量、牌照、品牌”和“拘留所伙食标准等”,也不是无关紧要的“琐碎”信息。前者涉及“三公”(因公出国(境)经费、公务车购置及运行费、公务招待费)公开,[7]经费公开与实际支出是否相符,公车数量、牌照、品牌可以作为重要计算依据;后者看似细碎,普通人并不关心,但对于一个曾经被拘留的当事人而言,也是涉及其切身利益的。[8]


2、申请明知不属于政府信息范畴的信息

对于普通公民而言,其并不一定非常清楚所申请的信息是否属于《条例》所规定的政府信息范畴。故而,申请不属于政府信息范畴的信息,原则上不在信息公开申请滥用的情形之内。陆案审理法院提出的这个认定滥申请的考虑因素,显然需要具备两个事实条件:一是信息不属于《条例》规定的政府信息范畴;二是原告明知如此却执意申请。但审理法院除了结论,并没有具体说明当事人申请的哪些信息属于此类信息,当事人又是如何明知这种情况,或者,法院又是如何判断当事人是明知这种情况,而出于别的目的固执地请求公开的。就此问题而言,行政官员、法官屡次说明所申请信息不是政府信息,而当事人坚持己见,并不足以认定当事人是故意“捣乱”。毕竟,立法不能禁止对法律适用的不同理解。


3、公共资源的不正当负担和浪费

陆案裁判认为,当事人数量众多的、固执恶意的申请和诉讼,已经造成行政和司法资源“在维护个人利益与公共利益之间有所失衡”。这也是认定其滥用申请和诉讼的一个考虑因素。的确,根据域外经验,在一般意义上,滥诉会造成两大危害:一是有限而珍贵的司法资源浪费在无益的、错误构想的诉讼身上,对其他有着真正案件等待审理的诉讼当事人不利;二是造成对方当事人的担忧和耗费。[9]而在信息公开诉讼领域,由于滥用诉讼者的对方当事人同时还是履行公共职能的机构,其不仅会浪费司法资源,也会消耗被申请机构的资源,使其无法将有限资源更好地用于其正当的职能履行。因此,申请和诉讼对公共资源的负担,也同样是域外认定滥用申请和诉讼的主要考量之一。而且,这种考量不是把公共资源的负担单独来看,而是考察负担与当事人目的之间的关系。若一项申请有着严肃而正当的目的,即便其可能给公共机构带来重大负担,也不应该视为无理纠缠的。[10]


陆案审理法院不仅提到公共资源的负担,也是在该负担与当事人“有效的行政与司法需求”之间的关系维度上考虑是否存在失衡。然而,遗憾的是,法院并没有给出一个哪怕是较为简单的计算来说明,当事人的申请和诉讼已经造成怎样的成本,使得公共机构为其琐碎、无益的甚至不达终极目的不罢休的请求,分散了较多的可用于正当目的的资源。尽管信息公开申请和诉讼的处理成本不一定容易计算,从事实务的公共机构也较少进行成本计算和记录,[11]但是,一个大致的计算也胜过仅仅在数量众多与较大成本之间形成的直觉想象,也更能使法院裁判具备理性的说服力。


(三)驳回起诉+未来类似情形严格审查“三需要”?

基于对当事人知情权、诉权滥用的事实认定,陆案审理法院作出了不作实体审理的决定,并宣告,对于当事人今后再次申请类似的信息公开、再次提起类似的行政诉讼,均应对其是否出于“满足自身生产、生活、科研等特殊需要”(以下简称“三需要”)进行严格审查。最后,以驳回起诉的裁定审结此案。乍看上去,这似乎是法院在现行行政诉讼框架之下可以做的最好选择了。因为,第一,若启动实体审理,势必意味着司法和行政资源消耗的开始;第二,既然不作实体审理,最适配的裁判类型就是驳回起诉;第三,为了防止当事人未来再度滥申请、滥诉,宣告对其以后类似行动,将严格运用既有的“三需要”标准,审查其申请和诉讼的正当利益关联性。


不过,如此应对措施也还是存在疑问。首先,现行的最高法院司法解释将“三需要”作为实体审理阶段运用的标准,而非关于起诉条件的审查标准,对应的裁判方式是“驳回诉讼请求”。[12]若未来对当事人的类似情形,只是严格审查“三需要”,那么,不仅仍然要启动实体审理程序,无法达到防止公共资源浪费的目标,也与陆案的驳回起诉裁定出现不一致。


其次,“类似”申请和起诉当作何理解?由于陆案裁判梳理了当事人一系列申请和起诉所显示的特征,未来的“类似”情形指的也是系列申请和起诉吗?若如此,岂不是又会有再度的滥申请、滥诉在先,裁判在后?也许,陆案当事人经此一役,已无心恋战,其很有可能被陆案裁判震慑了,也知道法院不会再理会她了。再度的系列申请和起诉也许更多是在逻辑上,但理论研究不应忽视逻辑的可能性。假如“类似”申请和起诉不是指向系列的,而是指向个案的,那问题在于,“类似”现在的哪个申请、哪件起诉呢?


最后,如前所述,申请的“三需要”标准并不符合《条例》保障知情权的宗旨,在一定程度上限制了知情权。[13]审查申请信息是否出于“三需要”,同审查申请信息是否根本不在意信息本身和/或信息公开的严肃价值,是运用两个不同的标准。若当事人属于后一种情形,如陆案审理法院那样通过诸多事实可以作出推断,那么,其毫无疑问是不满足“三需要”标准的。但是,申请人不能说明本人的生产、生活、科研等特殊需要的,并不意味着其不在意信息本身和/或信息公开的严肃价值。[14]换言之,后一标准的指渉范围要小于“三需要”标准,更能体现对公民知情权最大程度的保障。


三、也许更好的司法应对? 

那么,对于陆案,什么是可以选择的更好的司法应对呢?这个问题,既隐约地影响了之前的评论,又必须在行文的这个阶段明确地给出答案。毕竟,如果说陆案的裁判是应对信息公开申请和诉讼滥用的一个选择的话,就目前尚在探索的司法而言,另外设想一个或更多的备选方案,或可有助于未来更加成熟、周全的司法进路和裁判理论,也有助于未来整体制度的架构。


如前所述,陆案审理法院体现出一种有限的司法能动主义。在讨论备选的其他司法应对方案时,也需要基本延循或参照这一立场。在立法未进、整体制度未变的格局下,备选方案应该是尽可能利用现行立法、制度惯例给予司法/行政的装备,寻求司法/行政能动的突破,并使其可能受到的合法性(legitimacy)质疑降到最低。


另外,信息公开申请和诉讼的滥用,是两个相互独立可又经常捆绑在一起的行动和概念。下文有必要先行对二者的涵义及相互之间的可能关系,进行一定的梳理,从而表明,此处备选的司法应对方法,只是针对类似陆案的情形而讨论和设想的,并未指向所有的信息公开申请和/或诉讼滥用的可能性。


(一)信息公开申请滥用和/或诉讼滥用的可能关系

首先,必须申明,在政府信息公开领域,知情权滥用和诉权滥用是相互独立的行动和概念,二者并不是必然地相生相随。政府信息申请人可能反复地、纠缠地提出信息公开申请,或者就琐碎的、缺乏严肃价值的信息提出申请,其目的不是在于知情,而是在于或者给公务机构制造麻烦,或者实施报复、发泄不满,或者纯粹做制度运行的试验,或者不断施加压力和成本,以使公务机构满足其与知情无关的没有法律和情理依据的利益诉求,等等。然而,当事人不一定在此基础上进一步恶意提起政府信息公开的行政诉讼。这意味着其会构成知情权滥用,只是与诉权滥用无涉。于此之际,若无相关的诉讼进行,而从资源的有效利用角度出发,又确需对其予以限制的话,则只能由面对申请的行政机关或者其他专门机构负责应对,而不是法院。


其次,实践中,相对独立的政府信息公开的申请滥用和诉讼滥用,又有可能经常纠结在一起。这可以从两个维度来观察。就当事人维度而言,其很有可能为了达到与政府信息知情没有实质性关联的目的,不仅滥用申请,更以种种理由,提起相关的诉讼请求,以增加制造麻烦、报复、发泄、制度试验、施加压力和成本以图其他不正当目的实现等的效果,从而同时构成诉讼滥用。就诉讼维度而言,在政府信息公开领域,申请滥用可以独立于诉讼滥用而存在,但诉讼滥用基本上不太可能离开申请滥用而存在。很难想象这样一种情形:当事人合法正当地申请政府信息公开,而在之后的诉讼中进行政府信息公开的滥诉。陆案就是属于二者交织一起的常见情形。此时,应对的主体就可能牵扯行政机关、其他专门机构或法院。


最后,知情权的滥用和诉权的滥用,并非一个是实体问题、另一个是程序问题,二者之间没有实体和程序的对应关系。原理上,诉权不同于起诉权,其有程序和实体两个方面:程序方面是公民向法院请求解决纠纷、给予司法救济的权利,即“接近司法”的权利;实体方面是公民请求法院保护其实体上法律权益的权利。故诉权滥用并不是一个纯粹的程序问题。知情权这个概念在学理上尚未像诉权那样得到深入挖掘,但其同样有程序和实体两个方面:程序方面是公民向公共机构提出信息公开申请的权利;实体方面是公民从公共机构处获得其所需信息(除不应公开的以外)的权利。因此,知情权滥用也不完全是一个纯粹的实体问题。尽管,在政府信息公开诉讼领域,知情权就是诉的利益本身,[1]诉权的实体方面就是公民请求法院维护其知情权的权利,但是,由此认定信息公开知情权与诉权是实体和程序的关系,是过于简单了。进一步而言,认为“知情权滥用是实体问题,法院处理适合用判决;诉权滥用是程序问题,法院处理应该用裁定”的观点,也同样不具有正当理据。


(二)陆案类似情形的更好的司法应对?

基于上述分析,考虑到本文自始至终关注陆案裁判潜在的示范意义,故以下对备选的司法应对方案的设想,仍然针对的是与陆案事实类似的情形,即信息公开申请滥用和诉讼滥用交织的情形。这个方案具体包括以下内容:


1、行政认定和处理先行,司法审查在后

信息公开申请和诉讼的滥用,不仅损耗司法资源,同样甚至更多地有损行政资源,扰乱行政的正常运作。因此,在研究司法应对的同时,不应放弃行政如何应对的问题,二者是必须有机联动的过程。否则,本应行政接手的难题,行政却若无其事地一股脑儿推给司法解决,司法就会像代人受过似地集中背负资源负担与合法性负担。


对于如陆案当事人那样滥用信息公开申请和诉讼的,被申请的行政机关应该首先承担起认定滥用事实的权能,主动收集有关当事人以前申请和/或诉讼以及其他相关言行的证据,在综合考虑各事实因素以后,作出当事人存在滥用情形的认定,并以此为由拒绝处理(不是拒绝公开)当事人的申请。若如此,当事人不服提起行政诉讼,法院就可以审查被诉的拒绝处理行为是否合法,进而审查被诉行为对滥用的认定是否有清楚而令人信服的证据支撑,也就是间接判断当事人是否存在滥用事实。


有必要指出的是,本文认为,在行政机关以当事人滥权为由拒绝处理其信息公开申请之前,若确实存在当事人滥诉的情形,该行政机关是可以(但不必须)进行调查和认定的。行政机关只是在收集更加充分的证据,证明当事人先前的信息公开申请和诉讼,已经足以显示其并非善意利用法律以达适当的知情目的,从而为其拒绝处理提供正当事实依据。这并不意味着行政机关在僭越法院的职权,并不意味着行政机关直接对滥诉进行处理。


与陆案裁判不同,这个司法进路与《行政诉讼法》的行政行为合法性审查原则相一致,又可以避免因主动调查取证而有悖中立审判地位的嫌疑。唯一棘手的是,由于《条例》未明确授权行政机关以申请人滥用申请为由拒绝处理申请,在高调依法行政的当下,行政机关可能不愿意冒险被指责为违法限制知情权。但是,既然法院可以以立法宗旨、精神为圭臬,尝试创造性地填补立法空白,对滥用者的诉讼请求不作实体审理,行政机关又为什么不能有这样的担当呢?[2]更何况,陆案裁判已出,司法应对信息公开申请和诉讼滥用的示范已有,行政机关先行认定处理的知识压力和舆论压力或许减轻不少。[3]最后,《条例》第5条规定:“行政机关公开政府信息,应当遵循公正、公平、便民的原则。”行政机关面对个别人的非理性行为已经或可能导致的公共资源过度耗费,而不得采取任何有效措施,岂不有违对其他正当申请人的公正、公平吗?行政机关能动处理信息申请滥用行径的权能,也可解释为该条的应有之义。[4]当然,如果未来的信息公开立法对行政机关和法院应对申请和诉讼的滥用有明确的规定、授权以及程序配置和衔接,则就无需担忧行政、司法能动的合法性质疑了。


2、展示司法对事实相关因素的可信认定

正因为对滥用的认定,牵扯在我国尙处萌芽阶段的知情权的保障,牵扯本就不易得到充分行使的公民诉权的保障,行政或司法机构,尤其是后者,就应该慎之又慎,应该充分显示裁判理性,方能体现其在知情权、诉权保护和公共资源有效利用之间的用心权衡。如前所揭,陆案裁判在提供应予考虑的事实因素并加以综合判断方面,已经做出非常有意义的探索,但是,仍然有支撑结论的事实描述不清、说理不足的地方。


司法对信息公开申请和诉讼滥用的认定,若要达到清楚和令人信服的程度,需要注意以下原理(根据前文,行政也同样):

(1)滥用的认定应该尽可能限制在很小的范围内。换言之,不宜轻易作出这样的认定,以知情权、诉权的保障为优先考虑。(2)滥用的认定尙处起步探索阶段,立法、行政/司法实务和学界对此都未提供成熟的、有着较多共识的概念界定。因此,滥用的认定不必执着于先给出精准完整的定义和构成要件,而后用三段论演绎推理的方法,进行严格的涵摄。不过,大致上,可以从主观的动机目的和客观的滥用行为两个维度上进行考察。[5]两个维度相对独立,又彼此牵连。主观动机目的或许可以从当事人言辞表达中透露,但更多是以其行为表现为推断基础。(3)在以上两个维度,滥用的认定必须综合考量和权衡一系列相关因素,任何一个或几个因素都不具有决定性意义。例如,数量多虽然是一个重要指标,但立法并没有对申请数量进行限制。给行政和司法的公共资源造成压力也是需要考虑的,可诚如英国信息专员所言,“行政机关应当允许来自申请人申请的一定程度的烦扰,因为这是信息公开工作的必然负担”。[6]进一步,若数量多的主要原因不在于申请人,而在于公共机构主动公开不够、依申请公开总是推诿或“挤牙膏式”公开,那么,权衡之下,数量多、公共资源负担多或许就没有如此大的权重,以至于必须作出滥用认定。(4)滥用的认定在每一个相关因素上的结论,都应该辅以证据可支撑的事实细节,而不只是给出结论本身。例如,申请的信息相同或类似,应当指出哪些信息是相同的或类似的;反复申请信息,应当指明哪些信息是反复在申请;申请已经获知的信息,应当说明哪些信息是申请人已经获知的;申请的信息是琐碎的、没有严肃价值的,应当明确究竟是哪些信息属于此范畴;申请导致公共资源出现不适当的过度消耗,应当给出大致的成本计算,并应结合申请的信息公开的价值,说明为什么这个成本是不适当的过度等等。(5)滥用的认定不必在每个相关因素上的结论都指向同一方向,以上所说的权衡也包括在相反指向的结论之间进行,而在不同相关因素上得出相反指向的结论,是更具有可信度和说服力的。例如,英国信息专员曾经在其一项决定中,支持司法部针对一位律师的两份信息公开申请所作的纠缠申请认定。信息专员承认,申诉人提出申请的目的与一个潜在的真实问题有关,申请不是有意用来扰乱司法部的主要职能履行;但是,这必须与判断纠缠申请的其他指标进行权衡;而申诉人5年以来持续不断申请想要获得的信息,是正在进行的信息公开诉讼所要解决的问题,这就导致了在处理申诉人提出的问题上耗费了不成比例(disproportionate)的时间。[7]


3、驳回诉讼请求+未来严格审查“适当目的”

最后,需要关注的难题是,怎样的司法裁判才能达到阻止当事人再度滥用信息公开的申请和诉讼?由于本文这里设想的是行政先行认定、处理,当事人或许在行政过程结束后即不再申请和诉讼;若当事人不服提起诉讼,法院经审查行政提供的证据和理由,支持其对滥用的认定和处理,则就本案而言,作出驳回诉讼请求的判决即可。


然而,无论是陆案裁判不作实体审理的驳回起诉,还是此处备选的判决驳回诉讼请求,都会面临一个问题:如果当事人无视本案裁判已经显露的警示,执意再度提起申请和/或诉讼,本案裁判对其有何意义呢?陆案裁判设计的应对策略是,对类似申请和诉讼,严格审查当事人的“三需要”,而前文也已指出,这个策略存在程序审理与实体审理不一致、“类似”标准模糊、“三需要”审查可能过度限制知情权的缺陷。为克服这些缺陷,与此处的驳回诉讼请求裁判保持一致的是,可以在裁判中明确:若当事人再行提起信息公开申请和/或诉讼(无论是否“类似”),行政机关和法院可以严格审查其申请和诉讼是否有符合信息公开立法宗旨和精神的“适当目的”。当事人必须说服行政机关和/或法院相信,其申请和诉讼的目的是为了满足“三需要”,或者是为了将所申请的信息用于其他正当用途,或者是为了督促行政机关公开应该主动公开的信息,或者是其他适当目的。否则,行政机关可以继续对其申请拒绝处理,法院可以再行裁判驳回诉讼请求。在不涉及信息公开申请和诉讼滥用的场合,行政机关和法院原则上不应过多盘问申请信息公开的目的,因此,对滥用者未来申请和诉讼的“适当目的”进行严格审查,已经具有了惩戒先前滥权的性质,但相比审查“三需要”,对知情权的保护又会更多一些。


4、逐案解决路径存在的问题

只是,这样的应对策略或许可以克服陆案裁判的不足,但它与陆案裁判的一个共同不足在于,对既定滥用者的未来申请和诉讼,不管是严格审查“三需要”还是“适当目的”,都是逐案解决的路径。若滥用者一个一个地再提申请和诉讼,甚至不是仅仅向本案行政机关申请、不是仅仅在本案审理的法院管辖范围内起诉,逐案解决的路径仍然很难避免极端情形下对公共资源的消耗。是否有可能再进一步,将集中处理和逐案解决有机结合,给真正的恶意滥用者增加限制条件,使其知难而退或无法实现其恶意目的呢?


加拿大安大略省信息和隐私专员通过令状予以应对的事例,可反映出集中处理和逐案解决结合的思路。其在处理Riley先生的滥用申请和申诉时,根据加拿大安大略省的《自治市信息自由和隐私保护法》(Municipal Freedom of Information and Protection of Privacy Act)第43条第3款的授权,制作了一个申诉处理令状,并针对Riley以往申请和申诉的情况,设定了一系列条件:[8](1)在令状发布之日起60日内,专员不会要求在《安大略省信息自由和隐私保护法》和《自治市信息自由和隐私保护法》适用范围内的任何机构,去处理Riley的任何信息申请以及由申请引发的申诉;(2)在这60日内,专员办公室不会处理Riley的任何信息公开申诉;(3)在60日期满以后的1年内,各机构联合集中处理Riley申请和/或申诉的上限是5件,每个机构单独处理Riley的申请和/或申诉的,一次处理1件,1年最多处理4件;……(5)在60日期满以前,Riley可以向专员办公室提出书面请求,表明其希望在第(3)条规定的期限内得到处理的申请和/或申诉;(6)为了能够让专员办公室监督这些条件的执行,Riley必须先向专员办公室提交申请,而后由办公室转交给申请书指定的机构;(7)本令状的规定不仅适用于Riley提出的申请和申诉,也适用于代表Riley的或者根据Riley指示行事的任何其他个人、组织或实体;(8)在1年零60天期满之时,Riley和受本令状影响的任何个人或机构,都可以向专员办公室申请变更本令状的规定,没有申请的,本令状规定可以一年年地延续效力;……。[9]


显然,这个令状是非常特殊的,是根据Riley以往的恶意纠缠专门为其量身定做的,较之本文讨论的陆案裁判以及此处设想的备选方案,对当事人的限制更多。但是,直觉上的印象是,如此应对策略方可解决上文担忧的固执的恶意滥用者问题,也更能体现对不同当事人的合理裁量。只不过,若无立法明确授权,无论域内外,恐怕没有哪个属于立法、行政或司法的机构可以作出这样的决定。就此而言,若要让我国的法院以集中处理和逐案解决相结合的方式,对较为罕见的恶意滥权现象进行更有效的处理,必须仰仗立法的创制。

结语:这只是开始…… 

本文的主题是关乎信息公开申请和诉讼滥用的司法应对,但是,更好的司法应对,必须镶嵌在一个更好的整体制度之中。这个制度应当至少:(1)体现知情权和诉权保障在优先考虑基础上与公共资源有效利用平衡的精神;(2)对申请和诉讼的滥用以及相应的处理,提供基础性的立法规定和授权;(3)建立行政、司法以及其他可能的权威机构有效联动的应对机制,包括但不限于被申请机构的先行处理、信息申请异议的集中处理(如有些国家的信息专员或信息申诉委员会)、信息申请处理或救济的司法审查等的分立和联动;[1](4)完善逐案解决和集中处理、行为机制和金钱机制[2]有机结合的应对制度,授予权威的集中处理机构(无论隶属于行政、司法抑或立法)针对不同滥用情形的裁量权。


可见,陆案裁判及其在《公报》上的刊登,开了一个好头,有更多的问题,等待着进一步的思考、研究和解决。开放的、反省的、多方案试错的、经验积累的司法应对,也只是刚刚开始。幸运的是,在中国当下公报案例和指导案例制度下,陆案裁判还没有达到具有约束力的判例地位,所以还有时间反思其不足,还有时间做出更好的司法应对,还有时间研究更多的相关问题。因此,当前并不适宜广泛推广陆案裁判,更适宜的是,认真研究陆案裁判引发的问题。
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