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罗英:基于共享权的共治型社会管理研究

作者:武汉大学质量发展战略研究院讲师,法学博士
来源:《法学论坛》2013 年第1 期

    摘要: 加强与创新社会管理有其必要性与紧迫性,但不可否认,无论是加强社会管理还是创新社会管理,不能保证只对行政法治带来积极影响。冷静正视并努力防止与化解可能带来的消极影响,是一项重大的现实课题。基于共享权的共治型社会管理是以保障公民的共享权为基础,公民与政府共同管理社会的社会管理模式。它在政府的社会管理权力无疑有所扩张的背景下,强调公民的参与权与共享权,以共享促共治,有利于从根本上、源头上创新社

会管理理念、社会管理格局和社会管理机制,有利于形成权力与权利的平衡,防止权力不作为、乱作为,促进社会管理的规范化与法治化。

    关键词: 共享权; 共治; 社会管理; 社会服务; 民生

一、引言: 正视加强与创新社会管理对行政法治可能的消极影响

    社会管理在当代中国得到了前所未有的重视,加强与创新社会管理的实践如火如荼,并对法治进程与法学研究产生了重要影响,集中体现在社会管理创新已成为新时期政法工作的一项重点工作与法学研究的一个热点话题。[1]就加强与创新社会管理对行政法治的影响而言,是十分深刻的,表现在加强与创新社会管理创新不仅在一般意义上为行政法治的发展提供了契机与舞台,[2]而且呼唤行政法在完成了以“国家行政权———公民自由权”为主轴的第一形态向以“自由权和社会权———国家行政权”为主轴的第二形态的转变后,加快形成以“自由权和社会权———公共行政权”为主轴的第三形态。[3]

    加强与创新社会管理对行政法治的深刻影响,既可能是正面的、积极的,也可能是负面的、消极的。之所以可能是负面的、消极的,原因至少有三: 其一,按照现有的关于加强与创新社会管理的部署,社会管理由政府负责,加强社会管理意味着政府权力会有所扩张,而权力的扩张往往伴随权力的腐败。其二,加强与创新社会管理既包括“加强”社会管理,又包括“创新”社会管理———虽然两者相辅相成,在很大程度上难以彻底分开,但两者的侧重点不同显而易见。如果不在法治轨道上“创新”社会管理,则会有碍行政法治建设。其

三,加强与创新社会管理是必要的,但如果将社会管理误解为“社会问题管理”或“社会危机管理”、[4] “社会控制”、[5] “维稳的子概念”,[6]那么加强与创新社会管理无疑会对行政法治建设造成巨大的负面冲击。因此,冷静正视加强与创新社会管理对行政法治可能的消极影响,刻不容缓; 努力防止与化解这种消极影响,势在必行。构建基于共享权的共治型社会管理,就是防止与化解这种消极影响的重要选择。

二、基于共享权的共治型社会管理之界定

    所谓基于共享权的共治型社会管理,是指以保障公民的共享权为基础,公民与政府共同管理社会的社会管理模式。它着眼的是宏观意义上的社会管理模式,而不是拘泥于社会管理的细枝末节。它的共治特征使其有异于传统的政府包揽型社会管理,其以公民的共享权为基础,又使得它区别于笼统意义上的共治型社会管理。

(一) 取代政府独揽型社会管理的共治型社会管理

在相当长的时间内,我国的社会管理主体单一,由政府包揽,是一元化的社会管理,弊端严重。首先,包揽社会管理的政府排斥其他主体管理社会,但其本身以经济建设为中心,重经济发展而轻社会管理。其次,受到行政法治建设滞后与落后的制约,政府在社会管理过程中的不规范现象也比较普遍,在一定程度上恶化了官民关系。再次,在社会转型时期,社会事务剧增,独揽社会管理的政府不堪重负,导致社会管理缺位现象相当普遍。最后,社会事务纷繁复杂,有些适合政府管理,有些则不适合政府管理,由政府独揽社会管理也就存在不胜任、低效率、认可度不高等问题。

    具有较多弊端的政府独揽型社会管理模式是特定历史时期的产物,不可避免地会被共治型社会管理模式所取代。不可否认社会管理是政府的一项基本职能,但社会管理不是政府的专有物,政府的社会管理职能不具有排他性、垄断性。或者说,不可否认政府是社会管理的一个必不可少的主体,但它不是唯一主体。“相对于计划经济体制下党和政府包揽一切、高度一元化、政社不分的社会管理体制,当前社会管理体制改革的目标是建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的公共管理网络”。[7]2004 年9月19 日,中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出: “建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”这一多元格局的表述,一直延续至今。2011 年3 月

14 日,第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在第九篇“标本兼治,加强和创新社会管理”中指出: “坚持多方参与、共同治理,统筹兼顾、动态协调的原则”。在这里,“多方参与、共同治理”首当其冲,引人注目。2012 年11 月8 日,中共十八大报告明确指出: “要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。这一关于社会管理体制的表述,除了沿用之前的多元格局的表述之外,进一步增加了“法治保障”,强调了社会管理的法治化。上述文献充分说明,执政党与政府已经摒弃了政府独揽型社会管理模式,而改采共治型社会管理模式,并重视要通过法治来保障社会管理的多元格局。

(二) 作为公法权利的共享权

    基于共享权的共治型社会管理,不仅强调“共治”,而且强调“共享”,把“共享权”作为“共治”的法治保障之基。俯拾即是的“发展成果由人民共享”、“和谐社会人人共享”等口号,表明当代中国已经开启了“人民共享”的新纪元。[8]共享理念固然可贵,但若没有共享权利,共享理念难免有所失色。在我国,共享权在多种语境下使用,基于共享权的共治型社会管理中的共享权,指向的是公民的共享权利而非国家机关之间的共享权力,是公法权利而非私法权利。

    作为公法权利的共享权,在德国有规范的形态。“在德国,对‘共享权’概念的理解和运用也存在一定差异,很多学者将共享权区分为广义共享权与狭义共享权。广义共享权的范畴类似于参与权,包括了公民对政治意志形成过程的参与,对程序和结构的共享,甚至是国家保护的共享,而狭义的共享权则与社会国相连,是公民社会基本权的下位概念。”[9]狭义的共享权与平等权相联系。“如果国家为了人民的利益已提供给付,或主动提供某种公共设施供人民使用,而国家规定的收益者范围有限的条件下,就会造成有些人可以享受到给付,有一些人没有。此时,没有受到给付的人,便可根据平等权或平等原则,向国家主张也要

共享,此即共享权。……共享权是间接由平等原则衍生出来的‘衍生给付请求权’,并非直接源于某个基本权的‘原始给付请求权’。”[10]

    本文所说的共享权,是指政治共同体成员要求政治共同体保障其能够共同享有资源和利益的权利,仅限于社会领域,而不涉及政治领域,在这点上,它与通常所说的新财产权、生存权、福利权、社会权、积极权利、社会经济权利、受益权、社会保障权,以及德国法中的狭义共享权有相通之处; 但是,共享权是一个完全独立的概念,与上述所有权利都不同。[11]从内容上看,本文所说的共享权包括相辅相成的三项子权利: 其一,生存共享权,也就是保障公民基本生存需求的权利。其二,平等共享权,也就是德国法中的狭义共享权。其三,共

享程序权。共享既是结果,也是过程,共享程序权是公民参与共享过程、维护共享成果之必需。可见,本文所说的共享权之构成比德国法中狭义共享权的构成要丰富,也不同于从实体权利角度说的新财产权、生存权、福利权、社会权、积极权利、社会经济权利、受益权、社会保障权。

(三) 共享权与共治型社会管理的有机结合

    共享权与共治型社会管理都作用于社会领域,都以公民为立足点,两者的有机结合,形成了基于共享权的共治型社会管理。基于共享权的共治型社会管理同时彰显共治与共享。它不意味着政府可以退居社会管理第二线,更不意味着政府可以放弃社会管理,而是意味着政府要改善社会管理,公民要更大限度地参与社会管理;它不意味着共治可以凭空进行,更不意味共治就是目的,而是强调共治需要以共享为基础与归宿,无共享则无需共治,无共享则无以共治; 它不意味着公民只是参与分享,更不意味公民只是社会管理的对象与客体,而是强调公民与政府一样是社会管理的主体。

    基于共享权的共治型社会管理秉持了“公民增权”[12]的精神,是以权利制约权力在社会管理中的体现。“增权是一个增加公民个人或集体的政治权利和社会资源的过程,其目的在于激发公民权能、增强他们的自尊、效能感和控制感。民主法治的要求体现在社会管理中主要就是增强公民的权力和能力。改革完善社会管理体制应当以增强公民权力和能力为目标,还权于社区,赋权于公民,推行参与式治理,为公民参与各个层面的社会管理特别是社区管理创造便利条件,提供平等的机会,增加公民在社会政策和社会立法决策中的发言权和影响力。”[13]在加强和创新社会管理的过程中,政府固然会退出部分社会管理领域,但是,“加强和创新社会管理,不是过多地把政府的事情交给社会去办,而是要确保党委和政府的社

会管理与公共服务到位”,[14]因此,政府权力的扩张是无疑的,至少在某些社会领域会出现权力扩张。法治是有限政府之治,警惕政府权力扩张,支持制约政府权力。制约政府权力有多种路径,但无论如何不能缺少权利制约权力这一具有根本性的路径。在政府的社会管理权力无疑有所扩张的背景下,强调共治与共享特别是公民的参与权与共享权,有利于形成权力与权利的平衡,防止权力不作为、乱作为,促进社会管理的规范化与法治化。

三、基于共享权的共治型社会管理与社会管理创新

    基于共享权的共治型社会管理,与其说是理论探索的结果,毋宁说是实践的需要。“目前社会管理领域存在的问题还不少,……人们的思想意识、价值取向、道德观念多元多样多变,公平意识、民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强,共享改革发展成果的愿望日益强烈,这些都给社会管理提出了新的要求。”[15]基于共享权的共治型社会管理,是在人们的思想观念已发生深刻变化的大背景下,满足人们共享改革发展成果愿望、“形成社会管理人人参与、人人共享的良好局面”[16]的必然选择,有利于全方位地加强与创新社会管理。

( 一) 基于共享权的共治型社会管理与社会管理理念创新

    理念是行动的先导,落后的理念伴随落后的实践。我国之前的社会管理之落后,首先体现在理念上的落后,最糟糕的是重“堵”而不重“疏”,把社会管理等同于社会管制,把民众当作管制对象而非服务对象。重管制而轻服务的理念显然误解了现代社会管理的本质,偏离了现代社会管理的潮流。“随着社会的发展以及大众参与意识、权利意识的增长,传统的政府独揽型社会管理、管控型社会管理难以为继,官民共治型社会管理、服务型社会管理呼声甚高。”[17]进一步说,“社会管理的本质,说到底是对人的管理和服务,其核心要体现以人为本,要寓社会管理于社会服务之中。”[18]现代政府既具有社会管理职能,也具有社会服务职能,两者缺一不可,不可偏废。重社会管理职能而轻社会服务职能,社会将缺乏生机与活力; 重社会服务职能而轻社会管理职能,社会将难保基本的秩序与公平。但是,社会管理与社会服务侧重点的不同,不意味着两者是楚河汉界。现代社会管理的一个重要特点,就是打破社会管理与社会服务的界限,以服务理念来规划管理,以服务方式来实施管理,也就是将管理渗透进服务中,通过服务来实现管理。这不是混淆社会管理与社会服务两者逻辑的行为,而是一箭双雕、事半功倍之举。

    随着“以人为本、服务为先”被认为是社会管理理念创新的首要内容、[14]加强与创新社会管理的首要原则,重管制而轻服务的社会管理理念已经不再具有正当性,但其影响仍然存在,因此,仍需继续批判重管制而轻服务的社会管理理念,并警惕其以种种变形死灰复燃。基于共享权的共治型社会管理强调维护公民在社会领域的权利,把共享权作为共治的基础,恰好体现了“以人为本、服务为先”的理念。在这一意义上,基于共享权的共治型社会管理是服务型社会管理,体现了社会管理理念的创新。不仅如此,强调共享权而不是笼统意义上的服务,把共享权作为共治型社会管理的基础,既更加具体,有利于我国社会管理实现从“粗放型”到“精细化”[19]的转变; 也体现了“权利本位”的先进理念,而非“权力本位”与“义务本位”的落后理念。同时,权利是典型的法律话语,与法律密不可分,可以说,权利是法律之体,法律是权利之用。因此,基于共享权的共治型社会管理还意味着社会管理要走法治道路,形成法治型社会管理,这同样体现了社会管理理念的创新。因为“法治才是社会管理创新的治本之道,依法治国是加强社会管理、实现国家长治久安的根本途径”,[20]加强社会管理的法治保障是社会管理创新的必然选择。

( 二) 基于共享权的共治型社会管理与社会管理格局创新

    在当代中国,社会管理格局创新回答的是由“谁”来创新社会管理的问题,也就是社会管理主体创新的问题。“人们对于社会管理的认识,正由过去那种将其单纯视为政府职能的狭义的社会管理概念,转向广义的社会管理概念,也就是将其视为既是政府的社会管理职能范畴,也是社会组织、社会自治的自我管理和服务范畴,是政府职能和社会职能的复合体。当然,其中有一个相对的发展变化趋势,就是作为政府职能的社会管理会逐渐退缩淡出、精细化,作为社会职能的社会管理会逐渐扩展、强化、活跃化。”[21]这种认识上的变化,使得政府独揽型社会管理失去市场,“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”成为社会管

理格局创新的目标。

    社会管理格局创新的目标不仅明确了社会管理的多元主体,而且指明了多元主体的各自定位与彼此之间的共治关系。就公众参与而言,它在这一格局中居于基础地位,发挥“基础作用”。毋庸讳言,这种“基础作用”的发挥严重不够,是社会管理总体格局中的薄弱环节。尽管一些领导人与部分学者在多种场合表示我国已经初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局,但有学者认为: “从总体上看,我国对社会管理和社会管理体制的认识和研究还很不充分,现行社会管理体制还很不科学、很不健全,‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’的社会管理格局远未形成。”[22]无论是“初步形成”还是“远未形成”,都说明我国的社会管理格局还很不完善。基础不牢,地动山摇。本该发挥“基础作用”的公众参与之严重不足,既是社会管理格局不完善的一个主要表征,也是社会管理格局不完善的一个重要根源。

    基于共享权的共治型社会管理不只是停留于共治结构与形式,而是深入关联到共治的动力与共治的成效,有助于改变公众参与滞后的积弊。古语云: “天下熙熙,皆为利来,天下攘攘,皆为利往”。“仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱。”公众愿不愿意在社会管理中发挥其应有的“基础作用”,不能不问缘由; 公众能不能够在社会管理中发挥其应有的“基础作用”,不能不问条件。“我们现在的问题就是社会的机械性和被动性明显,所以,社会管理十分艰难。”[23]以共享权为基石的共治型社会管理,通过保障共享权来强化公众参与的动力,有利于解决公众参与不积极、不主动的问题。“人民参与社会管理和公共事务越多,推

动社会进步的能量就越大。”[24]套用一句,人民参与社会管理越多,他们参与社会管理的能力就越强,社会管理的格局就越健全。共享权也为公众参与提供了载体,加之公民在共享权得以保障后,参与能力得以增强,也有助于提高参与效率与效益。由此可见,基于共享权的共治型社会管理不仅强调公众参与,而且强调的是有效率的、可持续的公众参与,这种意义上的公众参与正是社会管理格局创新的关键。因此,推进社会管理格局创新,必须以共享促共治,努力构建基于共享权的共治型社会管理。

( 三) 基于共享权的共治型社会管理与社会管理机制创新

    关于创新社会管理机制,仁者见仁智者见智,这里仅依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》展开。该纲要在第九篇“标本兼治,加强和创新社会管理”中专门设节规划了“创新社会管理机制”,即: “加快构建源头治理、动态管理和应急处置相结合的社会管理机制。加强源头治理,更加注重民生和制度建设,坚持科学民主依法决策,防止和减少社会问题的产生; 加强动态管理,更加注重平等沟通和协商,解决群众合法合理诉求,及时化解社会矛盾……”。在这里,源头治理是社会管理机制创新之首,“更加注重民生”则

是源头治理之首,清楚表明注重民生在社会管理机制创新中的极端重要性。

    “唯有源头活水来”。我国之前的社会管理重“灭火”而轻“防火”,也就是重事后处置而轻事前预防。古语云: “凡事预则立,不预则废。”事后处置当然是必不可少的,但重事后处置而轻事前预防的确是不科学的、不合理的、不经济的。首先,事后处置的成本可能非常大,甚至远远超过事故损失。其次,一些损害不可挽回、难以弥补,事后处置事倍功半。再次,重事后处置而轻事前预防实质上是不负责任的体现。最后,事后处置就事论事,难以避免事故重发。因此,把源头治理作为社会管理机制创新之首,是值得称许的。

    人是社会关系的总和,是社会的主体,社会管理在根本上是对人的管理,而不是对物或对事的管理。这决定了社会管理必须以人为本,以人为出发点与落脚点。但以人为本不是束缚人,而是解放人; 不是压制人,而是服务人。只有一个一个的个体安居乐业、心平气和,才会有社会的和谐稳定、长治久安。而要让人们安居乐业、心平气和,就必须以民生为念,注重民生保障。胡锦涛同志指出,“社会管理要搞好,必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设,完善保障和改善民生的制度安排,使发展成果更好惠及全体人民。”[25]这表明,以民生为重点的社会建设事关社会管理的成败,民生建设是社会管理得以成功的前提条件。具体到民生与社会管理机制创新的关系而言,“完善群众基本利益保障机制,解决好民

生问题,是社会管理源头治理的根本。各级政府要切实履行好保障和改善民生的职能,把促进基本公共服务均等化作为社会管理源头治理的重要基础。”[26]把社会管理源头治理的根本定位于完善群众基本利益保障机制与解决好民生问题,以及视促进基本公共服务均等化为社会管理源头治理的重要基础,可谓抓住了社会管理问题的要害。同时,无论是完善群众基本利益保障机制还是解决好民生问题,以及促进基本公共服务均等化,在主要意义上就是共享权的保护问题。因此,基于共享权的共治型社会管理将从根本上、源头上创新社会管理机制,解决社会管理的瓶颈问题。

四、结语: 社会管理与行政法治的共赢

    “我国法律体系已经形成,社会管理亟需创新,而如何推动我国法律体系的实践化,如何创新社会管理,将法治与善治融合,既防止教条化的法律体系,又避免逸脱法律的管理创新,则是一项重大课题。”[27]基于共享权的共治型社会管理是服务型管理、共治型管理、法治型管理的复合,它以提供服务为基础,既有利于防止社会管理被歪曲为社会控制,也有利于增强公众参与的意愿,提高公众参与的成效; 它以共治为基本结构,排斥政府大包大揽,既有助于改变政府在社会管理方面缺位与越位并存且缺乏监督的弊端,也有助于丰富公众参与的机会与途径,提高公众参与的水平; 它以共享与共治的融合为特色,有利于从源头上减

少社会矛盾特别是官民矛盾,从而有助于从根本上弱化政府的管制职能,减少政府侵害公民的几率。凡此种种,表明基于共享权的共治型社会管理有利于加强与创新社会管理,有利于为社会管理提供法治保障,防止社会管理的异化,从而不仅化解加强与创新社会管理对行政法治可能的消极影响,而且形成社会管理与行政法治的互动与共赢。因此,基于共享权的共治型社会管理模式不会陷入“一管就死,一放就乱”的恶性循环,应成为创新社会管理的选择。

 

 

[1]近两年来,诸多法学界人士参与讨论社会管理创新问题,如《法学》在2011 年第10 期以“社会管理创新的法律支持与路径选择”为题,采用笔谈的形式专门组织了一组与社会管理创新相关的法学论文。参见许章润: 《重申经济社会》; 葛洪义: 《社会管理创新与法律方法》; 刘旺洪: 《社会管理创新与社会治理的法治化》; 杨春福: 《善治视野下的社会管理创新》; 庞凌: 《权利、自由与社会管理创新的切入点》; 孙莉: 《社会管理创新的过程正当化》; 胡玉鸿: 《以自由看待社会管理创新》。 


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