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姜明安:国家治理现代化过程中国家治理要素的转变
 

来源:《法制与社会发展》2014年第5期
  国家治理的主要要素有五项:国家治理主体、国家治理客体、国家治理目标、国家治理方式、国家治理手段。国家治理在向现代化转型过程中,这些要素将发生深刻的变化,使之与传统的国家治理形成鲜明的对比。   
  一、国家治理主体:由单一向多元转变
  国家治理由传统国家治理(Government)向现代国家治理(Governance)转型,其治理主体的主要变化是由单一向多元转型。传统的国家治理,治理的主体只能是统治者,统治者不可能与被统治者分享统治权。在封建专制社会,国家治理权只能为国王、皇帝和从属于他们的国家官僚机器所垄断,不可能吸收其臣民参与国家管理。在传统的资本主义社会,国家治理权只能为由总统、内阁、国会和司法系统所组成的政府(广义的政府)所垄断,尽管林肯在19世纪即提出了“民有、民治、民享”,但人民在事实上很少或几乎没有参与国家管理的机会。在计划经济时代的社会主义社会,国家治理的主体主要是党和政府,尽管宪法规定国家的一切权力属于人民,[1]但由于法律上缺少人民直接参与国家管理的途径和形式,人民通常不可能成为国家治理的直接主体。
  而在现代社会的条件下,由于政治文明的进步,代议制民主的缺陷[2]日益为人们所认识,再加上科学技术,特别是互联网的发展,人民直接参与国家治理不仅显示出越来越明显的必要性,而且展示出越来越广泛的可能性,国家治理主体愈益多元化。各种社会组织、团体一方面通过自治参与公共治理,另一方面通过法律提供的途径和形式直接参与国家治理,或者通过国家向社会转移部分公权力而获得国家治理权进而成为公共治理主体。
  国家治理主体的这种多元化趋势在各种形式和领域的国家管理转型中均表现出来,如听证会、论证会、网上讨论、辩论、政府职能外包、政府购买服务、志愿者服务、公私合作(PPP)等。[3]
  二、国家治理客体:由被动、单向向立体、主客体互动转变
  传统国家治理以“民”为治理客体。鲁迅说,“孔夫子曾经计划过出色的治国方法,那都是为治民众者”。[4]孟子说,“劳心者治人,劳力者治于人”;“无野人,莫养君子,无君子,莫治野人”。[5]韩非说,“治民无常,唯治为法”。[6]霍布斯说,在国家按约建立时,每一个人相互约定放弃自己的自然权利,并将这些权利转让于作为主权者的一个人(君主)或由一群人组成的议会。国家治理就是作为主权者的这个人(君主)或议会依约对放弃了自然权利的订约人进行治理。[7]
  现代国家治理客体已经完全立体化,不只是国家治民,更有民治国家;治理对象不只是经济、市场,还有社会、生态环境(陆地、海洋、天空等);不只是现实世界,还包括虚拟世界。
  现代国家治理,“民”不再是纯粹的被动的治理客体,而主要是治理主体。“民”虽然在一定时空也是国家机关治理的对象,但在更多的时空,国家机关和执政党均是“民”治理的客体。
  三、国家治理目标:由以统治秩序为本向以人为本转变
  传统国家治理主要追求统治秩序。例如,孔子为古代中国设计的国家治理目标是“仁”和“礼”,追求的是确立一种“亲亲”、“尊尊”、“君君、臣臣、父父、子子”的社会秩序。[8]亚里士多德为古希腊城邦设计的国家治理目标是“中庸”,追求建立一种中产阶级掌权的政体。我国在计划经济时代,国家治理坚持“以阶级斗争为纲”,主要追求的是对被统治阶级专政的政治秩序。改革开放以后,我们在国家治理方面坚持“以经济建设为中心”,但一些地方和部门将之推向极至,转换为“以GDP为中心”,“以GDP为纲”,为追求GDP不惜牺牲生态环境,不惜牺牲国民的健康、自由和权利。
  现代国家治理目标应该是以人为本,追求人的可持续发展、自由、幸福。无论是经济、政治、社会、文化和生态环境的治理,其最终目标均应是国民的福祉。统治秩序、经济发展、改革开放,最终都是为了人,离开了人的可持续发展、自由、幸福,发展和秩序都必然异化。
  四、国家治理方式:由恣意、神秘化向透明、规范化转变
  传统国家治理方式的主要特征是专断、恣意、多变和神秘化。申不害认为,“独视者则明,独听者则聪,能独断者,故可以为天下主”。[9]孔子认为,“民可使由之,不可使知之”。{1}147甚至连法律都不要向老百姓公布:“今弃是度也,而为刑鼎,民在鼎矣,何以尊贵。贵何业之守?贵贱无序,何以为国?”[10]
  现代国家治理的方式则要求程序化、规范化,要求公开、透明、公正参与、协商和诚信。在现代法治国家,为了规范国家治理,一般都制定了行政程序法、政府信息公开法、个人信息保护法,以法律规定国家治理行为的公开、公正、公平和国家治理行为应遵循的其他基本原则及其制度,如信赖保护原则、比例原则、合理预期原则、告知制度、听取申辩制度、说明理由制度、听证制度、调查取证制度、政府发言人制度、政务网上公开和网上征求意见、讨论、辩论制度等。
  五、国家治理手段:由人治、权术之治向法治、文明之治转变
  传统国家治理手段多采用人治、礼治或权势权术之治,如柏拉图主张“哲学王”之治;[11]孔子主张“礼治”、“德治”;{1}24慎到、申不害、马基雅维里主张权势权术之治。慎到认为,“贤者未足以服众,而势位足以屈贤者也”。申不害提倡“君人南面之术”。[12]马基雅维里主张君主要经常诉诸兽性,“君主必须是一头狐狸以便认识陷阱,同时又必须是一头狮子,以便使豺狼惊骇”。{2}84统治者选择治理手段,只应问是否有效,而不要考虑是否正当。
  现代国家治理显然不能运用上述手段。现代国家治理手段的选择不仅要考虑其有效性,而且要考虑其正当性和文明性。现代国家治理的基本手段是民主、法治和科学。
  民主包括代议制民主、参与式民主和协商式民主。早期的民主主要是代议制民主,但由于代议制民主在实际运作过程中产生了很多缺陷和弊病,如代议机关的代表在立法和重大问题的决策中往往不代表全体人民或绝大多数人民的利益和意志,而主要代表其所在党派的利益和某一特定利益群体的利益,因此,参与式民主和协商式民主作为代议制民主的补充,在现代国家治理过程中迅速发展起来,并且具有越来越重要的地位和作用。
  法治包括形式法治和实质法治。形式法治主要要求国家治理有法可依,有法必依、执法必严,违法必究。而实质法治不仅要求国家治理严格守法、依法,而且要求所守所依之法是“良法”;不仅要求国家治理遵循法律的具体条文、规则,而且要遵循法律的原理、原则、精神和法治理念;不仅要求国家治理依硬法办事,而且要自觉依软法办事,自觉受软法约束。
  科学包括自然科学、社会科学和人文科学。现代国家治理相较传统国家治理,科学具有重要得多的地位。这是因为,现代国家治理涉及的治理客体、治理对象、治理所要解决的问题比传统国家治理不知要复杂多少倍。例如,互联网安全问题、转基因食品审批许可问题、XP工程建设选址问题等,都是传统国家治理中不曾遇到或遇到频率很小的问题。要解决这些问题,只依靠民主或法治是不可能找到完全正确的答案的。必须在坚持民主法治的前提下,进行充分的科学论证,即同时运用科学的手段,以获取解决问题的最优或较优方案。
 
【注释】
  [1]如我国“五四宪法”第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。前苏联1936年宪法第3条规定:“苏联全部权力属于城乡劳动者”。
  [2]议会、政府过于为党派和党派所代表的少数群体利益,而不是为全体民众利益服务。
  [3]我国目前作为国家治理主体的组织和个人包括国家机关、政党(其中执政党具有特别重要的地位)、社会团体(如工青妇等)、行业协会(如律协、医协、注协等)、非政府非营利性的社会公益组织(NGO、NP0)、基层自治组织(如村民委员会、居民委员会等),以及公民、法人和其他组织。
  [4]鲁迅:《且介亭杂文二集·在现代中国的孔夫子》,转引自张国华、饶鑫贤主编:《中国法律思想史纲》,甘肃人民出版社1984年版,第106页。
  [5]《孟子·滕文公上》,转引自张国华、饶鑫贤主编:《中国法律思想史纲》,甘肃人民出版社1984年版,第106页。
  [6]《韩非子·心度》,转引自张国华、饶鑫贤主编:《中国法律思想史纲》,甘肃人民出版社1984年版,第210页。
  [7]参见[英]霍布斯:《利维坦》,黎思复等译,商务印书馆1985年版,第205-249页。
  [8]《论语·学而》、《论语·泰伯》,转引自张国华、饶鑫贤主编:《中国法律思想史纲》,甘肃人民出版社1984年版,第85-91页。
  [9]《吕氏春秋·任数》,转引自张国华、饶鑫贤主编:《中国法律思想史纲》,甘肃人民出版社1984年版,第199页。
  [10]《左传·昭公六年》,转引自张国华、饶鑫贤主编:《中国法律思想史纲》,甘肃人民出版社1984年版,第96-97页。
  [11]参见[古希腊]柏拉图:《理想国》,郭斌和等译,商务印书馆1986年版,第238-255页。
  [12]《申子·大体》、《韩非子·难三》,转引自张国华、饶鑫贤主编:《中国法律思想史纲》,甘肃人民出版社1984年版,第198-199页。
【参考文献】 {1}孔子.论语[M].陈国庆,注释.西安:陕西人民出版社,1996.
  {2}[意]尼可洛·马基雅维里.君主论[M].潘汉典,译.北京;商务印书馆,1985.

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