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王静Uber等出租汽车平台公司的中国法律难题

 

作者:国家行政学院行政法学研究中心副主任、法学部副教授、法学博士。本文是国家行政学院重大科研项目“用法治思维和法治方式履行政府职能研究”的阶段性成果。

来源:《行政管理改革》2015年第8期

[摘要] 以Uber等为代表的出租汽车平台公司在世界各地快速扩张,但是也带来棘手的法律争议,在中国也面临执法困境和矛盾冲突。面对科学技术发展和新型商业模式造成的多重社会难题,需要运用法治思维和法治方法平衡多方利益并逐步调整政府监管思路和目标。本文以中央和地方层面有效法律规范和《立法法》、《行政许可法》为基础,结合共享经济的发展趋势和市场监管的原理,提出解决法律难题的对策建议。

[关键词] 市场监管、法治政府、共享经济

 

一、出租汽车平台公司在各地面临执法查处和法律争议

2015年以来,Uber(优步)、滴滴快的、易到专车和神舟租车等各大公司之间的竞争愈发白热化,Uber等公司和接入平台的车辆在各地被查和处罚的新闻尤其引发关注,号称专车第一案的行政诉讼案件在济南开庭审理,也凸显出租平台公司所面临的法律难题。一些地区还出现了出租汽车司机与Uber和专车司机的冲突、出租汽车罢工停运的现象。而从目前各地方政府的反应来看,大约分为以下四类:第一类,针对平台公司进行查处或者约谈,比如,广州、武汉和北京。第二类,针对使用Uber等软件的车辆严格执法,按照无照经营即“黑车”进行调查和处罚,比如上海、武汉和北京。第三类,严格执法同时,对本地出租汽车网络使用平台进行改造,比如上海,交通委、市四大出租汽车企业和“滴滴打车”三方共同建设出租汽车信息服务平台。第四类,持观望态度,尚未采取任何措施和行为。而从中央有关部门的反应来看尚未取得一致看法。

在我国大陆上述平台公司的法律难题大约分为以下三个阶段:第一阶段:滴滴快的打车软件风行伊始,属于对现有出租汽车资源的利用互联网技术进行重新分配,提高出租汽车使用效率,更加方便乘客打车的初级阶段,对出租汽车和乘客来讲,都有好处。究其本质,是对招手即停的巡游方式加以完善,也就是将约车方式,通过手机终端,实现了更高效率的配置,没有引起太多的法律争议。第二阶段:随着滴滴快的两大巨头运用补贴方式争夺市场份额的加剧,以及Uber等从最初中高端出租服务向更多领域拓展,特别是滴滴专车、快的一号专车等的出现,事实上是约租出租汽车或者电招出租汽车这一类型。由于滴滴等开始是汽车租赁公司提供车辆,再搭配司机,号称没有打破汽车租赁的概念,似乎绕开了政府监管,所以,也没有引起太多的法律争议。第三阶段:更多私家车通过汽车租赁公司接入平台,或者直接接入平台。甚至一些顺风车、拼车中也有很多是以此为名而做专车服务。由此,形成在客运市场多种平台接入方式,但事实上难脱“出租汽车”的性质,也就严重影响到了出租汽车行业的格局和司机的生存问题,从而在各地引发矛盾乃至暴力冲突。

私家车接入平台,一部分是过去已经存在的黑车“漂白”加入专车和顺风车,还有一部分是闲置、富余的私家车在平台公司竞争补贴情况下新加入市场,目前准确数据不得而知,但是确实满足了大众出行的市场需要,也确实对出租汽车行业造成影响。其实,黑出租汽车或黑车由来已久,仅以北京为例,十年前,保守估计黑车的规模就与出租汽车旗鼓相当,都在6.5万辆到7万辆左右,现在,黑车规模至少在10万辆以上,出租汽车数量并没有增长。事实上,长期以来,出租汽车与黑车在北京是共存的,特别在地段稍远的郊县,主要是黑车在承担公共运输的功能。在平台公司整合各种资源,私家车接入以后,形成出租汽车、黑车、私家车三方共享市场的格局,私家车接入平台公司可以称为“新黑车”,挤占了出租汽车和“老黑车”的市场,但是仍然不可能完全满足市场需求。从实践反映的情况来看,一些执法部门发现过去的“钓鱼执法”、“养鱼执法”越来越不好做,而调取平台公司数据可以更容易作为黑车运营证据,最近半年来,在经济利益的驱动和出租汽车行业的压力下,加紧对新黑车的查处,引发更大争议。

二、出租汽车平台公司在全球面临法律挑战

Uber作为目前全球估值增长速度最快的公司,在世界各地都对出租汽车行业产生巨大影响,由此从亚洲到欧洲,韩国、泰国、印度、法国、德国,甚至在美国本土部分地区Uber的合法性都受到质疑,以至在某些国家和地区曾被封杀。比如2011年5月,美国加州曾以“无执照提供服务”叫停Uber,并处以2万元美金的罚款,甚至提出了刑事指控。在德国,出租汽车行业组织Taxi Deutschland (TD)起诉Uber。在法国,2014年9月国民大会通过《萨文努法案》(Thévenoud law),目的就是保护出租汽车行业。但是,各国的监管也在不同程度的放松甚至变法。比如,美国仍然是变革最快的国家,Uber起家的加利福尼亚州,公共事业委员会不仅将处罚决定取消,而且为Uber、Lyft、Summon等租车服务商创设了新的服务类型,称为“交通网络公司”(transportation net-work companies)。并修改了《客运租赁法案》,纳入交通网络公司的概念,并做出特别规定。加州还建立Uber司机的资质审查数据,包括7年的法庭记录、跨州犯罪数据库以及性侵犯信息库等。迄今为止,美国已经有40多州承认其合法。就在6月2日德国垄断委员发布了“竞争政策:数字市场的挑战”报告,支持Uber。目前,Uber在各国也积极采取法律应对措施。Uber还积极改善和调整对政府监管的态度和措施,寻求在更多国家获得更为灵活和宽松的政策环境。相比较而言,滴滴等国内的平台公司试图在我国政府监管的法律框架之内寻求生存空间,以不触犯禁止性规定、“绕道走”等方式试图将法律冲突降低在最小,同时与Uber等国外公司展开竞争。

三、我国现行有效的中央和地方法律规范

目前,从各国已有的法律规定来看,在上述受影响行业来看,出租汽车行业是政府监管最为严格规范的领域之一。在我国也是如此,所涉及的法律条文之多、监管措施之广,都不是在短期通过修改法律、放松监管能够轻易解决的。从目前的有关法律规定来看,出租汽车经营管理的主要法律依据有:

    第一,出租汽车经营设定许可的中央层面的法律依据。《行政许可法》第十一条规定,“设定行政许可,应当遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展。”第十二条规定了可以设定行政许可的事项,出租汽车车辆运营证应当属于第二项“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项”,出租汽车司机驾驶资格应当属于第三项“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”,出租汽车经营资格应当属于第五项“企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项”。对出租汽车设定行政许可的直接依据是2004年6月29日《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)。该决定规定了500项确需保留的行政许可,其中第112项即出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发,由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门负责发放行政许可。该决定还规定,“为保证本决定设定的行政许可依法、公开、公平、公正实施,国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定,并予以公布。有关实施行政许可的程序和期限依照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定执行。”严格来讲,国务院第412号令还不能算是出租汽车设定行政许可的直接法律依据,还有待于法律、行政法规或者地方性法规做出规定。

2004年4月14日国务院第48次常务会议通过的《中华人民共和国道路运输条例》自2004年7月1日起施行。第八十二条规定,“出租汽车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定”。但是,迄今为止,国务院尚没有制定出租汽车客运的行政法规。

在部门规章层面,对城市出租汽车进行规定的是经建设部、公安部批准,1998年2月1日起施行的《城市出租汽车管理办法》,这是一个部门规章,其中第三条规定,“本办法所称的出租汽车,是指经主管部门批准的按照乘客和用户意愿提供客运服务,并且按照行驶里程和时间收费的客车。” 2008年“大部制”改革,原属建设部管理的城市出租汽车、公交车行业,划归交通运输部管理。2014年9月26日交通运输部通过的《出租汽车经营服务管理规定》自2015年1月1日起施行。第二章规定了出租汽车经营许可,其中,第八条规定申请出租汽车经营的,应当根据经营区域向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请,并符合规定的条件。第四十七条由县级以上道路运输管理机构责令改正,并处以5000元以上20000元以下罚款的违法行为,第一种行为即“未取得出租汽车经营许可,擅自从事出租汽车经营活动的”。综上,尚没有法律和行政法规对出租汽车设定行政许可,中央层面对出租汽车经营许可的规定是交通运输部的部门规章。

第二,出租汽车经营设定许可的地方层面的法律依据。

在地方层面,不少地方以地方性法规的形式对出租汽车经营管理做了规定。以北京为例,北京将出租汽车和汽车租赁作为两个概念来对待,就出租汽车而言,1997年10月16日北京市第十届人大常委会通过,2001、2002年修正的《北京市出租汽车管理条例》对出租汽车经营的多个方面做了全面规定。而在汽车租赁方面,2012年2月22日北京市人民政府通过,2012年5月1日施行的《北京市汽车租赁管理办法》,第二条规定“本办法所称汽车租赁是指经营者在约定时间内将汽车交付承租人使用,收取租赁费用,不配备驾驶人员的经营活动。”上海对出租汽车的定义明显更为宽泛,包括了汽车租赁在内,1995年6月16日上海市第十届人大常委会通过,1997、2001、2003、2006年修正《上海市出租汽车管理条例》是出租汽车客运和汽车租赁的法律依据。截止2015年7月1日,北大法宝数据库检索显示,118部地方性法规对出租汽车经营管理做了规定,包括21个省、自治区、直辖市,94个地级市和3个经济特区,还有大约不到40个市以地方政府规章的形式规定了出租汽车经营管理。最近《立法法》修改赋予233个所有设区的市都有地方性法规和地方政府规章的制定权,大大扩宽了地方立法权,更多设区的市需要进一步完善出租汽车经营管理的规定。所以,对新兴打车软件、专车和顺风车如何界定和监管的讨论对所有地方而言都是具有极其重要和紧迫的意义。

第三,对未经批准经营出租汽车业务进行处罚的法律依据。

从前面的分析已经可以看到,如果地方性法规对出租汽车经营的许可做了设定,而且规定了罚则,那么情况比较清楚明了,各地执法部门适用地方性法规即可。比如《上海市出租汽车管理条例》第十四条规定,“本市车辆未经批准不得用于出租汽车经营活动;非本市车辆不得用于起点和终点在本市行政区域内的出租汽车经营活动。”第四十九条规定,“擅自从事出租汽车经营的,由市交通执法总队、区县交通执法机构没收其非法所得,并处二千元以上五万元以下的罚款。”

但是,如果还没有制定地方性法规的地方,如何对未经批准从事出租汽车经营的进行处罚?2005年10月12日国务院法制办对交通运输部的一个复函中提到“根据《无照经营查处取缔办法》第十七条的规定,相关法律、法规对无照经营出租汽车行为的处罚没有规定的,县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门应当依照《无照经营查处取缔办法》第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”也就是说,2002年12月18日国务院第67次常务会议通过,自2003年3月1日起施行的行政法规《无照经营查处取缔办法》可以作为行政处罚依据。综合该办法第四条和第十七条的规定,道路交通部门作为许可审批部门可以进行处罚。在交通部转发国务院法制办上述复函时,交通部还明确了几点内容,地方性法规《道路运输管理条例》或《出租汽车管理条例》对无证经营的“黑车”已设定行政处罚的,各地应当按照其规定执行。而且,“未制定《道路运输管理条例》或《出租汽车管理条例》的,应当依据《无证经营查处取缔办法》第十四条对未取得经营许可证件擅自从事出租汽车经营活动的行为实施行政处罚。” 也就是说,《无证经营查处取缔办法》在出租汽车经营领域,作为地方性法规的补充性规定发挥作用。但是实践中的情况是,不少地方城管部门是依据《无证经营查处取缔办法》在查处黑车,而交通执法部门是依据各地关于出租汽车经营管理的地方性法规在查处黑车,还有的地方是以对客运出租车根本没有规定的《中华人民共和国道路运输条例》作为查处依据,执法依据不一,行政处罚的幅度不一,执法部门裁量权过大。

  • 出租汽车平台公司在中国的法律应对

Uber、滴滴、易到等公司所涉业务包括了打车、专车、拼车、代驾、租车等业务,比日常用语中的出租汽车或者出租车的范围更为广泛,所影响的市场不限于出租汽车行业,特别是客运出租汽车行业,从未来发展趋势看,还将推广到货运、快递乃至旅游等多个领域,因此会是对更大范围市场的影响。从科技发展的趋势而言,Uber等所代表的“共享经济”模式,将在未来几十年甚至十几年内,对出租汽车行业产生难以想象的冲击,甚至有人预测将不再有出租汽车司机等职业。简单的禁制出租汽车平台公司,对新黑车进行大力处罚,或者快速放开出租汽车经营,全面取消政府监管的极端做法,都是值得商榷的。在我国法律体系日趋完善,全面推进依法治国的背景下,如何积极、科学、稳妥的以法治思维和法治方法解决好科学技术进步、市场和行业重组与政府监管的矛盾值得深入探讨。

第一,确立面向未来的监管思路和立法目标。之所以必须改变目前的监管思路,有两个原因,一是国际竞争不仅是企业之间的竞争,也是各国监管的竞争。哪个国家的监管科学性和前瞻性领跑,为企业创新发展提供包括法律在内的有力保障,哪个国家的企业和经济发展就可以立足于世界之林。监管竞争并不是说要对国内企业予以差别待遇,给予保护措施,而是要树立科学特别是面向未来的监管目标,为企业和经济发展预留出一定空间,在立法和执法乃至司法中对所有企业平等对待,让企业在竞争中壮大和发展。在这点上,美国的监管特点可供借鉴,在一般领域的市场准入方面,美国应当说是门槛最少最低的,国内和国外企业没有差别待遇,加上科技力量雄厚,催生出一大批能在世界范围内引领创新的企业。我国目前企业发展势头迅猛,特别是借助互联网技术,大批与互联网有关的企业站在世界经济发展的前沿,中国监管思路和立法必须适时进行调整,为中国企业在中国市场进行探索和创新创造环境。二是监管的面向是充分发挥现有各种资源的效能,最大程度解决城市交通拥堵和消费者出行需要这两个基本目标。任何新生事物的出现,都会对既有利益格局产生重大调整,政府监管应当有依赖法治的基本思想,通过法治的方法和措施对各种利益进行调整。其实,社会各界对己有法律规范的适用进行争辩、讨论,监管部门在立法的起草过程中听取多方意见,乃至有诉讼案件付诸法院进行审判,都对厘清问题、找准对策有很大帮助,特别是通过立法修法,政府与企业、大众互动的过程本身就是一个依法进行利益调整和平衡的过程。需要特别注意的是,平台公司的出现对传统出租汽车行业冲击巨大,政府需要通过多重手段加强沟通、宣传工作,尽可能将矛盾纠纷引导到法律渠道,为可能出现的罢工乃至暴力冲突做好监测与预案。

第二,先中央、后地方或者先地方、后中央放开市场准入。出租汽车经营管理传统上认为属于地方事务,需要根据不同地方的实际情况做出规定,但是在出租汽车平台公司崛起的趋势下,未来各地从事乘客运载的主体更加多元,正因平台公司的介入,不同地方的公共交通模式共性将越来越超越个性,这种地方属性一定程度上会减弱,这一问题也更加带有跨区域性乃至全国性。按照《行政许可法》的规定,行政法规或者地方性法规都可以对此做出规定,那么更合理的方式是由国务院出台行政法规,将平台公司作为新型经营形式予以规定,将传统出租车、新黑车、老黑车都纳入到出租汽车的定义范围内,摒弃个人不得经营出租汽车的观念和做法,放开市场准入。作为行政法规,可以对出租汽车平台公司的资质等进行规定,同时给地方留出适度空间,允许地方通过地方性法规对本地出现的特殊问题进行特殊规定,允许更多运载乘客的交通工具接入平台。而各地可以通过修改地方性法规的方式,从一线城市到二三线城市,逐步推行出租汽车经营体制改革。另一种思路则是先地方后中央的修法模式。既然在国务院层面尚没有行政法规对出租汽车客运做出规定,地方性法规发挥的空间就更大,各地可以根据各自情况逐步放开市场准入。但是,这一做法的问题是在每一地方都会经历立法博弈,一些地方会在等待中央政府表态中不敢也无法有所变革,从而放任市场的无序或者损害法律的权威。无论哪种思路,出租汽车经营体制改革势在必行,中央政府应当有意识的推动各地逐步完成改革。

第三,对能够通过平台公司科技手段解决的其他问题也要放松管制乃至取消管制。平台公司解决了信息不对称,缓解了公共道路资源紧缺问题,也就瓦解了要对出租汽车数量进行管制的根基,首先应当逐步放开出租汽车的准入管制。接下来,以平台公司的大数据处理可以科学解决定价问题,对出租汽车的价格管制也应当放松直至取消。此外,平台公司在不断发展壮大中,会形成过去无法想象的巨量规模,有可能出现具有支配地位的市场份额,使得市场进入门槛提高,形成自然垄断,法律监管不应当以传统垄断竞争的定义框定平台公司,但是,对自然垄断的平台公司的行为进行反垄断监管,严格监管其利用自然垄断地位进行的价格垄断、市场操纵等行为。由此,政府监管法律从框架到内容,在出租汽车领域都需要进行全新变革。

第四,对市场不能自己解决的问题加强政府监管。最后一点,却是最重要的一点,必须加强政府监管。出租汽车实行特许经营的原因还在于要确保司机和车辆的安全问题和事故赔偿问题。虽然从表面上,平台公司通过审查司机资质、审查车辆安检文件、提供保险等方式来缓解乘客担心、解决事故赔偿问题,但是在这种事关消费者安全领域,政府恰恰是要加强监管的领域,不能单纯依靠平台公司的内部管理。比如政府应当加强个人征信系统建立和完善,对司机的犯罪记录等予以特别跟踪,对车检环节进一步加强,推动机动车强制保险的进一步普及,监督平台公司投保行为等等。市场不能解决的还包括出现纠纷以后的调解和处理,应当在调解和诉讼中确保公正有效解决纠纷矛盾。

 

 

参考文献

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