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易昌良:我国现代社会转型期的社会治理研究
 

来源:  《经济研究参考》2015年第5期   
作者:易昌良,财政部财政科学研究所博士后、管理学博士、国家治理协同创新中心副秘书长、北京师范大学政府管理研究院常务副院长  

摘要:当前,我国经济社会发展进入新常态,经济转轨、社会转型、政治改革等也将进入前所未有的关键期。在此大背景下,社会治理面临着前所未有的机遇和挑战,改善社会治理意义重大、任重而道远。实现社会治理模式转换,推进现代社会治理体系的制度化建设,加强法治在社会治理中的作用,强化社会治理中伦理道德的软约束,是当前进行有效社会治理亟待实施的政策举措。

关键词:社会治理 多元共治 第三部门

自改革开放至今,社会领域正发生剧变,使得社会管理面临着新机遇和新挑战。随着中国日益融入国际社会,社会治理一经引入就引起了理论实践两界的高度关注和广泛推崇,党的十八大后成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和手段。作为一种新的公共管理模式,社会治理是西方国家在现有政治制度的基本框架内,在公共管理理论的指导下,为顺应公共服务市场化需要所采取的一种社会管理范式,它打破了政府对公共管理的垄断,使政府不再是唯一的公共服务提供者,盈利性和非营利性组织正在和政府一道提供公共服务,主体多元化趋势改变传统公共服务提供格局,提高了公共服务提供质量。在我国,伴随着经济转轨和社会转型的加速,传统的政府与社会高度合一的社会治理模式,已经无法适应社会转型期经济社会发展的要求。为此,加快我国社会治理模式转换,大胆借鉴国外社会治理优秀经验,提升各级政府管理社会的能力和水平,加快培育提升多元治理主体治理能力,制定有效的公共政策推进社会治理创新。社会治理创新研究,不仅对于构建和谐社会具有重要的现实意义,而且有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、现代社会治理的本质内涵

社会治理伴随着人类文明的发展而不断演进。当前人类社会已经进入现代文明社会时期,就应该有与其相适应的社会治理模式。这个模式就是与过去的传统社会“统治型冶”、“管理型冶相对应的现代社会”服务型社会治理模式。现代服务型社会治理模式的本质内涵可以概括为:

(一)多元主体共同参与社会治理,形成互助合作关系。

当代治理模式认为,在现代多元化的社会背景下, 必须确立“多中心治理”理念,社会治理主体既可以是公共机构,也可以是私人机构或第三部门,还可以是三者多种形式的合作。也就是说,社会治理主体除了一直承担重要甚至主导角色的政府外,还应包括这些年逐渐凸显出来的作为政府重要补充力量的非营利组织、市场化组织、公民社会等,从而建立起多元主体间有效合作的体制机制。“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素。

(二)社会治理的手段多样化,形成覆盖全社会的立体治理网络。

现代社会条件下,完善的社会治理要求权力实现方式和治理手段趋向复合化。参与治理的社会管理者们,彼此建立伙伴关系进行合作的网络管理,不同的行动者通过制度化的合作机制,发挥各自的管理优势,相互支持,相互补充,弥补对方的不足,同时相互调适目标,共同解决冲突,增进彼此的利益。这种网络化的公共治理不再是监督,而是彼此合作;不再是集权,而是伙伴关系之上的权力分散;不再是追求普遍性和一致性,而是在多元化和多样性基础上寻求公共利益。这“标志着政府传统管理方式的变化,指的是一种新的管理社会的方式冶。

(三) 社会治理的价值取向是坚持以人为本。

以人为本,要坚持用市场化、法治化的模式实现为社会上所有人的利益服务。发达国家的经济社会发展成功的实践证明,市场经济和法治社会是现代社会治理的必然要求,实行市场经济使得社会资源配置效率得到充分提高,有利于社会的快速发展,同时市场经济又必须得到法治的保驾护航,使得经济社会得到良性发展。以此为基础,在对人的服务上,改革政府治理体制,推动简政放权和法治建设,把人放在社会主体的地位上,充分调动人的积极性、主动性和创造性,从而在实践上把提高人的素质、发挥人的潜能问题融入到和谐社会建设进程之中。以人为本,是科学发展观的核心要义,也是国家治理体系和治理能力现代化的落脚点,更应该融入社会治理的全过程。

( 四)社会治理目的在于实现公平正义,促进人的全面发展。

社会治理的目的不仅是为了提高社会的效率,更重要的是在此基础上实现人的全面发展。在社会治理中,组成社会结构的公民作为政府行政行为或者市场行为的相对方,享有参与权和发言权,这种参与可以避免政府行政行为或者市场化组织的市场行为的“暗箱操作冶以构成对公民合法权益的侵害,导致社会效率的损失和社会公平的缺失。没有公平正义原则作为指导,公民的参与就无法得到保证,政府行政为民的目的就容易偏离。只有在公平正义基础上实行多元化的、协商式的现代社会治理,取得公民的合作与支持,才能最终实现人的全面发展。

二、社会转型时期我国社会治理所面临的挑战

经过30 多年改革开放和社会体制的建设,中国特色的社会主义市场经济越来越趋向成熟,社会发展也已经进入了智能化、信息化的时代。新时代,人们的认知水平提高到了历史新高度,信息传播的速度非常之快使普通民众可以通过各种信息途径,很快地获知以前不知道的事情。比如最近出现的“女大学生失联冶”、“12.31 上海踩踏事件”等,伴随信息传播的快捷便利和人们认知水平的不断提高,迅速发酵,引起社会的极大关注。同时,市场经济中的各种社会力量迅速壮大,诉求也不断增加,一旦遇到利益分配不均,就表现为社会冲突激烈,使矛盾日益复杂尖锐化。针对以上问题,尽管我国根据经济社会发展巨大变迁的客观实际,在改善社会治理方面做了大量工作,取得了重要进展,但面临的挑战依然严峻复杂。转型时期我国面临的国际国内社会环境急剧变革,并带来前所未有的挑战。

(一)政府体制及其社会管理方式不适应新发展。

改革开放以来,随着经济社会的快速发展和制度改革的深化,所有制结构变化巨大,社会分工也越来越精细化,带来了职业群体结构的变化。这些变化具体表现为组织结构的多样化及其功能的专门化,社会碎片化加速,社会同质性和单一性已经为异质性和多样性所取代,社会力量不断壮大等。社会分化的结果使简单的社会结构复杂化了,使同质的社会不断异质化了,社会结构变化异常活跃,这意味着整个社会的失调现象、不稳定因素大大增加了。在快速激变的今天,由于政治改革滞后于经济社会发展的需要,控制过多资源的各级党政及其部门依旧习惯于传统的政治和行政管理方式,社会各类组织参与治理的力量微弱,有的只是流于形式。“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就都可能成为在各个不同层面的权力中心。然而,传统政府的唯一权力中心的现象并没有改变,导致弱势群体利益诉求常被忽视,社会冲突难以平息,社会治理面临挑战。

(二) 合作共建共治的社会治理结构尚未形成。

现代社会的服务治理模式仍旧主要停留于学术研究层面,并未完全进入社会管理实践中来,合作共建共治的社会治理结构尚未真正形成气候。良好的社会治理机构,需要各治理主体既保持相对的自主性和独立性,又能够通力合作,形成一种和谐有序、自律自治的制度化治理机制。但从现状来看,这种良好的社会治理结构在我国尚未形成,完美的理论未能在实践中找到它的对应物。相反,当前社会中官民对立、群体性冲突日益频繁发生,公众质疑不断进入政府的视线。虽然当今社会的一些不安定的因素不是主流,也注定是不符合时代的发展趋势的,但这些不和谐的因素是客观存在的,而且这些因素涉及社会的各个领域和各个角落,没有哪个社会治理机构和管理者敢说,在某个社会领域里不存在不安定的因素。这些因素,对社会的治理都提出了更高的要求,也考验着社会管理者的能力和水平。解决这些问题,单靠政府一家是不够的,必须建立起政府、私人部门和第三部门合作共治的合作机制进行解决,但是,这种合作机制尚未建立,无法有效应对现实中出现的大量问题。

(三)政府长期垄断社会管理带来的挑战。

政府单一地、纵向地行使社会管理权力,客观上排除了其他社会众多力量的制约,导致政府与市场、政府与社会关系不适应新发展,公平正义、民主法治等价值实现难以符合社会各阶层的需求。在过去三十多年的改革和发展进程中,由于政府一家实施社会管理,在发展观和发展理念上存在偏差,片面追求经济的快速增长,社会各阶层所诉求的社会发展和社会管理领域改革没有被纳入同等重要的议程,并引起相应的重视,造成政府在社会管理职能方面的转变步伐明显滞后,社会管理体制创新不足,社会事业发展受阻,公共服务的投入产出效率偏低。由于传统的体制机制障碍,政府在关键性的民生领域,如社会保障、基础教育和公共卫生等方面投入不足,并进一步造成大城市和小城镇、城市和农村、沿海发达省份和内地落后省份等诸多的社会不公平。

(四)体制障碍和不合理的政策措施。

我国经济社会的发展和工业化水平的提升推进了城市化水平的提高,现阶段我国的城市化率已经超过51% ,然而,城市化在发挥着聚集效应、推进经济现代化进程的同时,也积累和潜伏着大量的社会隐患。在推进城市化进程中,许多体制性障碍和不合理的政策措施导致城市成为新的社会矛盾聚集中心,增加了社会管理的难度。由于长期的历史原因,城市原有利益出现固化,和当前社会变革的要求发生碰撞,许多深层次的矛盾和问题逐渐显现。但是,机制障碍和不合理的政策措施带来城市不稳定因素显著增加,城市管理的前瞻性政策设置滞后,并进一步导致社会矛盾多样化与社会控制力下降之间的矛盾不断激化。当前,各种社会矛盾、社会问题的广泛性和数量是新中国成立以来前所未有的,有些社会矛盾和问题的严重性、负面效应不断呈现出来,对于整个社会的安全运行与健康发展开始构成明显的威胁,这时如果不进行体制改革,制定适应新形势的政策措施,显然是要出现更多的问题。

三、转型时期推动良好的社会治理必要的政策选择

在发展市场经济,满足社会物质需求的同时,政府的社会管理者该思考和探索如何建立符合时代的社会治理模式,进行社会的良治。

(一) 继续深化市场经济改革和法治社会建设。

继续深化市场经济改革和法治社会建设,为构建完善的社会治理模式创造良好的经济社会大环境。社会治理模式实质就是合作共治,发端于西方语境下的治理理念就是经济自由、政治民主化和社会法治化。综观西方国家治道变革的整体历程,反思我国政府权力行使惯性以及公民社会发育不足的现实情况,我们认为,政府主导—社会合作型模式是当前和今后一段时期我国可供选择、比较恰当的一种社会治理模式。该模式的典型特征是“一主多元冶”,所谓“一主多元冶”,就是形成以各级政府为主导、私营部门和第三部门等多元主体广泛参与的多种方式并存的社会治理结构。但这种模式的畅行需要成熟市场经济和完善的法治社会的大环境。对于现阶段的我国市场经济而言,事实上是“先天不足冶”的市场经济,竞争性的国有部门太大,很多私人产权得不到保障,政府部门制度化地侵害私人产权的事频繁发生。同时,这些年在市场化改革中暴露出来的市场秩序混乱等问题,更对市场化改革提出迫切要求。因此,必须进一步深化市场化改革,赋予市场主体自由选择的权益。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就是市场改革的宣言书。“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。冶“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。推进市场化改革,必须依法治国、依法施政、依法执政,只有让法律监督政府行为,才能防止政府职能的越位、缺位和错位。党的十八届四中全会明确要求:“坚持依法治国、依法施政、依法执政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,促进国家治理体系和治理能力现代化。

只有在市场经济和法治社会的大环境下才便于培育和发展市场组织、社会组织等,使之有其适合生长的土壤,承载政府转移出来的部分职能,对传统政府管理进行有效的监督和拓展,打破政府单方面行使权力、维持秩序、提供服务、治理社会问题的传统方式,建立政府与公民社会之间合作、互动、互补的良性关系,使它们能够各司其职、各尽其能、相辅相成,完善社会治理结构,有效提升社会治理的质量与效能。

(二)以人为本,制定和实施促进社会公平正义的社会政策。

社会治理挑战的一个突出表现就是社会缺失公平正义,导致分配不均,利益冲突增多,诱发激化社会矛盾,给社会治理带来挑战。当前我国处于社会转型期,进入了一个依靠公平正义规则“建立新体制冶的制度创新阶段。由于历史形成的体制机制的惯性,加之政府在提供公共服务方面缺乏均等化的理念,导致各种潜在的社会矛盾日益显现,因公共服务不均带来的社会不公正现象加剧,这些都迫切要求以政府为核心的公共管理部门强化公共服务职能,完善公共服务体系,提高公共服务水平,实现人人享有基本公共服务的目标。为此,需要加快制定并实施公共服务均等化标准。鉴于当前社会不公问题的扩展态势,国家立法机构和行政组织关注的焦点应当从过分强调效率优先转向更加强调社会公平上来,工作的重点应更多地从立法开始建立以人为本的公共管理理念,改革收入分配制度,构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系,建立促进社会和谐的利益分配格局。同时,要更好地向全社会提供包括医疗卫生、公共教育、劳动就业、社会保障、公共交通、环境保护等公共产品,使经济发展成果更多体现在改善民生上,让全体人民都能享受到改革开放和现代化建设的成果。

社会治理中的以人为本,必须以保障和改善民生为重点,“必须从维护最广大人民根本利益的高度,加快健全基本公共服务体系,加强和创新社会管理,推动社会主义和谐社会建设冶。

(三)大力发展第三部门。

大力发展第三部门等社会力量,推动民主政治和社区自治,降低社会管理成本。第三部门作为社会松动的填充物,逐渐兴起并在社会生活领域崭露头角。当前,中国正处于社会转型期,社会生活的各个层面正趋向于现代化,经济的市场化、政府职能的转变、公民社会的培育带来的急剧变化给第三部门的发展带来历史性的机遇。然而,转型期所特有的相关制度建设滞后、制度冲突,社会力量的消长和剧烈碰撞,以及中国政治体制改革的自身发展逻辑,使得中国第三部门的发展较为落后,在社会中的充当角色有些变味,在社会治理中尚未担当起积极参与、与政府平等合作的应有角色,显示出从属于政府、听命于政府等特征。如今,作为极具发展潜力的社会新生事物,第三部门以及非营利组织、社会中介组织、非政府组织、社会团体、NGO 等与第三部门同义或语义相似的词汇逐渐为大众所理解,国家应鼓励和推动第三部门的积极发展,使之成为在社会治理和政府职能转换过程中所必须倚重的社会力量。除第三部门的力量需要壮大外,还需通过社区自治,推动公民参与和民主政治的不断拓展,使社区的地位和功能得以彰显,使其成为基层民主自治制度中的重要载体。通过探索新的社区民主管理、民主决策、民主监督制度,逐步健全社区管理模式和管理组织体系,实现广大社区居民的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。社区应该和政府、非营利组织、企业一起成为社会治理伙伴关系的重要组成部分,承担起一部分政府可以不直接承办和企事业单位剥离出来的社会管理和公共服务职能,实现多元主体有效治理。

大力发展第三部门,政府首先需要改革登记管理制度。要放松登记管理标准,进一步扩大直接登记的范围,改变过去双重管理制度对第三部门发展的约束。其次,要加大向第三部门购买服务力度。修改政府采购法,把公共服务纳入政府采购范围;在购买服务时要充分引入竞争机制,公开透明购买,以培育良好的政府购买服务环境。再次,要完善并落实税收优惠政策。第三部门是公益性组织,政府不仅应该对其提供直接的财政补助,而且还应该通过税收优惠政策,对其合理性收入给予税收减免。最后,加强第三部门内部治理机制建设。对第三部门的发展,一方面要鼓励其发展壮大,另一方面也要对其进行规范。完善内部治理机制,可以有效地监督组织的违纪违规行为,净化第三部门发展环境。

(四)增加社会治理中伦理道德的软约束。

伦理道德,可以在社会治理中发挥必要的作用,它可以加强人的内在约束、调节社会的利益关系、确定正确的社会主义价值观导向,降低社会治理的成本。发达国家很注重利用意识形态、宗教信仰和伦理道德规范等塑造国民的共同价值观念,从而使社会治理达到事半功倍的效果。如新加坡就很重视通过培育国民的共同价值观以提高社会凝聚力,他们在全民讨论基础上由国会通过《共同价值观白皮书》,白皮书提出了“国家至上、社会为先;家庭为根、社会为本;社会关怀、尊重个人;协商共识;避免冲突;种族和谐;宗教宽容五大共同价值观,得到了各大宗教团体和种族的认同。

伦理道德,在社会治理的过程中,不能是单一存在的,它必须要配以相关的政策和制度对其进行保证,没有制度保障,纯粹的宣传和教育是不够的。伦理道德只有依靠政府、社会组织和广大民众的共同努力,才能发挥它在社会治理过程中的作用。在新时期下,由于经济社会发展速度较快,道德伦理建设也需与时俱进,既要继承优秀的传统道德伦理观,结合时代新发展,赋予新内容,又要以开放的姿态大胆借鉴世界各国有益的道德文化,兼容并蓄。同时要将伦理道德的软约束力和法治的硬约束力相结合起来,使社会治理更加有效顺畅。

五、结语

党的十八大以后,我国经济、政治和社会领域出现新的变化,经济新常态、政治新常态和社会新常态正在引起人们的关注。经济新常态对进一步深化市场化改革提出更好要求;政治新常态对政府权力重构提出新的要求,政府与市场的关系、政府与社会的关系都需在这个基础上重新认识;社会新常态则更加关注新兴社会力量在社会治理中的重要作用。总之,提升国家社会治理能力需要解决的关键问题,在新时期越来越刻不容缓,尤其在中央大力推进国家治理体系和治理能力现代化的关键节点上。在社会转型的当下,相关部门和人员要转变观念,推动组织体系和治理结构的健全,完善制度和道德约束,改变社会治理组织结构体系,完善社会治理体制机制建设,逐步实现现代文明社会的有效治理,为推进国家治理体系和治理能力现代化助力。

参考文献:

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[2]丁煌:《西方行政学说》,中央广播电视大学出版社2009 年版。
[3]俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000 年版。
[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社2013 年版。
[5]  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014 年版。
[6]《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2012 年版。

 

 

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