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张晓燕:中国NGO发展的社会解读——兼论NGO发展中的政府角色
(《行政法学研究》2011年第3期)


【摘要】政府职能的转变要求公共行政改革沿着公务放权和地方分权的路径进行,而二者的实现都有待NGO组织的发展。中国NGO组织作为一种社会力量在敦促政府依法行政、参与社会公共事务方面发挥了极其重要的作用,然而中国NGO的发展依然面临种种困境。以美国NGO发展的调研范本为依托,从社会角度探寻NGO发展困境解决的路径,最终落脚在NGO发展中的政府角色问题上,当为中国的社会转型、政治改革寻求一条可循的路径。

【关键词】NGO发展;社会解读;政府角色

Social Interpretation of NGO Development in China
Also on Role of Government in NGO Development

【英文摘要】The transformation of government function requires public administration being reformed into delegating power of public affairs and decentralization, the realization of which both depend on the development of NGO. Being a type of social power, China's NGO plays a significant role in urging government administrating by law and participating in social public affairs, encountering with many difficulties nevertheless. Therefore, basing on the investigation sample of NGO development in the U.S.A., this paper tries to seek the solution path for NGO development dilemma from social angle, i.e. the role of government,expecting to find a way to follow for China's social transformation and political reformation.

【英文关键词】NGO Development;Social Interpretation;Role of Government

随着我国市场经济的发展,执政党执政理念的提升,国家开始主动地向社会归还权力,逐步实现公务分权、地方分权。市场化取向的经济改革和政府职能的转变为民间组织的发展提供了社会空间,[1]与改革开放前相比,中国社会组织得以蓬勃发展,彰显了中国公民社会的形成。据统计,截止到2005年底,我国共拥有各类社会团体168 000个,民办非企业单位146 000个,基金会999个。[2]这些社会团体包括行业组织、社区自治组织、慈善机构、学术团体、职业性利益团体、公益咨询服务组织、公民自助组织等。这一系列数据充分展示了中国社团发展的蓬勃景象,民众已经意识到自己有权决定与自身有关的社会事务,至少有参与及影响决策的权利,并切实以其特有的方式实现了与中国社会现实更大范围和更深度的对接,以更严肃、理性的态度参与到社会公共事务中,作为一股新生的力量敦促行政机关依法行政。但是,NGO组织也面临着一系列发展中的问题,这些问题经常使NGO组织陷于困境。本文通过美国的一个实例—FOOD BANK,试图解读这种困境。
    一、NGO组织在中国发展的困境—政府态度与资源问题
    近些年,鉴于民间自治组织、社会团体的蓬勃发展以及一些公众事件中公民的反应,不得不承认中国公民社会正在形成中,总体而言,其发展状况相对乐观。尽管如此,NGO在我国仍遭遇很多尴尬,NGO并没有在公共行政领域发挥应有的作用。我国NGO发展的困境在于政府不支持和生存资源短缺。
    首先,政府出于维护政权的考虑,对于社会组织、自治团体的设立,一直保持高度警惕的态度。尽管我们一直在强调,国家必须为社会NGO组织及其发展提供制度支持,降低其设立门槛,但其实国家一直在社会组织的发展上态度不那么积极,在大一统的文化传统之下,中国的传统观念中社会组织的发展总是与社会反抗、社会暴动相联系。中国地广民众,地方割据的历史画面曾经频繁出现,因此,从稳定政权的角度考虑,政府并不希望社会过度地独立与活跃,因此对于NGO组织的发展一直有一种消极的态度。除了从政权稳定性角度考虑不愿意过多支持社会组织发展外,一个重要的原因就在于,社会组织并没有在中国社会的公共事务中发挥任何突出的积极作用,政府没有感受到社会组织的优势所在,自然也就缺乏支持其发展的动力。
    与由成熟公民构成的美国社会不同,长期习惯于依赖政府的中国民间社会确实缺乏自治能力,但这是否就意味着政府不能放手让公民自治,让NGO充分发展呢?如前所述,社会自治能力的缺乏,先不论社会对于政府的制约作用的缺失,相关社会组织的缺位也会使政府限于被动状态,没有NGO和公民的合作,仅仅依靠政府对公民进行“生存照顾”,必将使政府背上沉重的负担。2008年初中国遭遇的南方冰雪灾害,似乎只看到政府独自忙碌的身影。政府与NGO组织之间,到底是伙伴还是敌对关系?
    另外,中国的NGO组织一直都面对生存和发展资源短缺的困境,导致其独立自治性缺乏。尽管大量的社会自治组织出现,但这些社团、民间组织体现出对政府有很强的依赖,很多时候不仅没有代表其成员实现其利益诉求,反而充当起政府利益的代言人,北京市出租车涨价过程中,其行业协会就毫不犹豫地站在了政府一边,与司机们反对涨价、要求降价的利益诉求完全背道而驰,妇联、共青团、村委会、居委会等这些本应该为服务于其成员利益的社会自治组织却与政府之间有着密切的联系,甚至被贴上“政府部门”的标签。之所以对政府表现出如此的依赖,缘于中国NGO组织发展面临的种种困境,包括设立初始合法地位的取得、设立后的有效运转、运转中的各种责任承担问题。以社会组织合法地位的取得为例,取得合法身份的“登记”是政府权力运行问题,这个入口的放开需要政府观念的转变。近些年来,政府对待社会组织的态度尽管总体还是比较消极,但是政府政策还是有所松动,2004年3月,新的《基金会管理条例》颁布,200万元人民币成为非公募基金会的最低门槛,在一定程度上降低了设立有关公益组织的难度。但是不可否认的是,政府在这个问题上,仍然人为地为NGO的发展设立了很多障碍,如《社团登记管理条例》中社会组织必须找到能够为其“担保”的政府部门做其娘家,才能够被赋予其合法地位的规定就是一个典型的体现。民间组织登记管理上的双重许可制度,民间组织监管上的双重负责体制,年度检查制度,请示报告制度等一系列制度性障碍使得民间组织发展面临着注册困境、定位困境、资金困境、知识困境、人才困境、信任困境等多重困境。
    中国的NGO组织之所以必须遵循相关的政府管制,从根本上是希望依赖政府获得其生存所需的资源。尽管一些社团是通过自我筹集资金解决财政问题,但事实上大量的社团组织由于缺乏有效的融资途径现在仍主要依靠政府的财政支持。政府从设立、财权、人事权上控制了社团,导致我国社团实际上很大程度上就成为官办、半官办的组织。这些组织的大部分活动都是政府安排或者是在政府指导、监管下完成的,其行为带有浓厚的行政色彩,也基本上都服务于政府利益,至于代表其成员所进行的维权活动和中立的社会自治管理活动,则是涉足得少之又少。这样的社团、组织所构成的公民社会就是一个政府主导型的公民社会,是对政府具有高度依赖性的社会。已有学者指出,[3]这种困境最终决定了其自治性、独立性的有限,也就无法作为一种中立的力量,审视行政机关的行为,实现监督行政机关依法行政、维护自身权益的目标,自然也就无法为实现行政法治发挥应有的作用。
    建国60年,是中国的治道之术在不断转变的60年。“中国的历史传统是一个儒家、道家、法家、佛家杂糅并存的社会,因此,有内用黄老(道家的清净无为),外示儒术(仁义道德),落实于法家(中央大一统集权统治)的说法。”[4]无为、大一统的思想本身就和西方自由主义的强调个体权利的原子论背道而驰,强势的国家权力几乎衍生到社会的各个角落,社会成员是一种臣民生存状态。不仅是专制权力的附庸物,还身受宗法道德的严格束缚,我们的社会文化是一种“臣民文化”。在“家国天下”的理念之下,根本不存在国家、社会的二元划分,国家主导一切。1949年建国后,由于特殊的社会背景,“单位制”等政策措施将社会完全纳入国家权力的支配当中,国家几乎完全吞噬了社会。所以,对于中国而言,个体性格和权利意识都处于一种极度匮乏的状态,这样的环境下代表着公民自我权利意识,作为社会重要力量的NGO的发展也就没有任何的空间。
    但是,随着市场经济的发展,我国社会面临转型,这是历史上首次产生了商业文明对传统农业文明的根本性冲击。一个民族的文化传统是在漫长的历史进程中形成的,具有坚韧的连绵性。当新的文化来得过于迅猛而超过传统文化的承载力时,往往会引起文化断裂,新旧文化之间因为严重的不和谐而发生强烈的冲突。正如上文所分析的,农业文明之下所造就的是以等级关系和宗法道德关系维系的社会,个性和权利意识被淹没在共性和责任义务之中。市场经济、商业文明之下,人们逐渐形成了以平等、自由为基础的契约利益和权利意识,开放性、横向性、世俗性的社会联系与交往取代了纵向的、道德化和闭合式的传统农业文明的生活方式,农村人口不断地伴随城市化进程离开土地,告别传统的靠天吃饭的模式,城市人也伴随单位制的解体成为松散的个体,这一切都意味着中国传统依靠家族血亲、道德等级所维系的社会整体的解体,市场化环境下的人们不仅面临着剧烈的社会震荡、利益分化和结构重组,也面临着价值观、文化心理、道德观念、精神信仰等等的变迁。在商业文明的冲击之下,社会的权利诉求在不断增长,但旧的价值体系解体,新的价值体系并未形成,导致没有了凝聚社会的力量,虽然国家权力无处不在、全面控制甚至呈现出庞大高压之势,但由于力量的有限和正当性的有限,使得国家在基层社会呈现强弩之末、无力应付之势,国家与社会矛盾激烈。另一方面,国家吞并了社会所带来的消极后果就是社会没有自我管理和自我舒缓的能力,国家失灵时,只会产生对于国家的不满和“造反”心理,暴民政治以群体事件的形式导致社会震荡。社会利益主体权利意识的苏醒和增强,惟一的应对策略就是对于这种权利利益的“确认”和“疏导”,也就是要让这些多元权利和自由要求,能通过良性的渠道得到表达和实现,通过“多元对话”实现和谐。社会利益的表达仅仅依靠个体是不现实的,众多的利益必须通过整合的方式予以表达,即使是在民主已经实现、多数人利益得到保障的国家,少数人的利益也必须通过集体性的组织形式表达出来才更具有说服力、科学性和现实性,,NGO组织就是国家与社会进行沟通的缓冲带。具有共同利益、共同爱好的个体集聚在一起,形成一定的组织,在力所能及的范围内自我管理自我事务,在需要国家协助时与国家沟通,这不仅使碎片化的社会重新整合,也使得社会事务不再单独地依靠国家,社会也具备自我管理的能力,必要时,具备和国家沟通能力,这不仅有利于自由权利的保障,更有利于形成理性的秩序意识,减少社会与国家的对抗。
    其实中国并不缺乏西方概念下的关注和致力于社会公共事务的NGO组织,但从上文的梳理中可以看出,其生存状况并不乐观,并没有很好地实现其创立宗旨。原因何在?中国的NGO发展中,实际核心矛盾就是政府态度和资源的紧缺问题,如何能够让政府正确看待和处理与NGO组织之间的关系,让组织“不差钱”是NGO组织能够生存的关键。所有的社会组织负责人在介绍其发展瓶颈时,都会提到一个共同的核心问题:组织的发展难在如何获得政府的有效资金支持。在这样的一个结论背后,笔者不禁要提出两个疑问,组织的有效运行必须有资源支持,但资源支持的问题是否只有获得直接的资金支持才能够解决?也就是说资源是不是仅仅意味着资金?其次,是否所有的社会组织的发展只能够单一地依靠政府支持,除了政府之外没有其他的资源供应方式?
    二、一个范本的解读—美国FOOD BANK调研
    在中国的制度环境下,很难找到NGO组织得以良性运行的模板所在,且哈耶克早就让我们警惕建构理性的有限性,所以探寻NGO组织运行最为有效的路径就是寻找到一个良性运转的模式,从其经验理性中寻找到对于中国NGO组织得以借鉴的经验所在,所以社会调研成为文章进行进一步探讨的入口。
    本文社会调查的对象是美国一个叫做Food Bank of Yolo County的普通民间组织。因为这是一个美国民间专注于解决饥饿问题的组织,为了防止西方经验与中国问题两张皮,对于西方的关注必须建立在其与中国问题的联系之上。饥饿是任何一个国家都必须面对和解决的问题,对于中国这样一个农村人口占据大多数的发展中国家尤为突出。美国与中国,尽管一个是发达国家,一个是发展中国家,但是不论富足与贫困,饥饿都是两国都必须面对的问题,所以关注解决饥饿问题的组织能够实现西方经验与中国问题的结合。更何况,中国的社会组织,特别是民间组织的发展,一直是一个敏感、充满困境的问题,如果问题讨论的初始就以一个美国民权组织为基础,寻求中国的出路所在,显然过于激进,,Food Bank这样一个有些“去政治化”的组织经验,对于中国而言更具可接受性与实施性。
    FOOD BANK是美国民间一个专注于解决饥饿问题的非盈利性组织,隶属于FEEDING AMERICA,[5]全美有200多个FOOD BANK,分布于不同的行政区域。YOLO COUNTY的FOOD BANK位于一个叫做WOODLAND的小镇,[6]是YOLO COUNTY负责解决饥饿问题的最大的非盈利性组织,创立于1971年.当时由于美国处在严重的经济危机中,一边由于购买力降低导致大量食物因保质期临近而扔掉,引发大规模的食物浪费,另一方面是不断上升的饥饿人群,面对这样的不平衡,居住在DAVIS的六名妇女自发地组织起来,到商场、生产地去收购即将到期的食品,然后把它们分发给需要食物的饥饿人群,这就是FOODBANK的前身。FOOD BANK通过购买或者接受捐助,获得食品资源,进而向不同的饥饿人群提供食物的方式解决饥饿问题。FOOD BANK创立初始每年能够募集25 000磅食物,目前己经发展到300万的食物募集量,通过不同的项目,每月有18 000人到2万人直接或者间接地从FOOD BANK获得食物救助。
    下面我们来看看FOOD BANK主要从事的救助项目:
    1.足够的食物—雨伞项目(Enough to Eat(ETE)-The Food Bank's umbrella program)。这是FOOD BANK所进行的最常规、最主要的项目,是通过从工厂、零售商、超市、农场和个人接受捐赠或者购买获得食物,将食物发放给位于YOLO COUNTY的70个非盈利性组织,再由这些组织将食品分发给饥饿人群。由于这些组织创立宗旨的多元性,他们所致力于服务的受众几乎涵盖了有可能产生饥饿问题的各类人群,比如学生、无家可归的人、低收入群体、信徒等。该项目的主要特征是FOOD BANK不直接向饥饿人群发送食品,而是作为一个食品配送中心,把食物发送给非盈利性组织或分配给有关解决饥饿问题专门项目,依靠他们把食物送到需要资助的人群中。这样的运作方式确保了受益群体的广泛性,克服了单一依靠FOOD BANK所出现的由于其能力的有限性而受众范围受到限制的问题。
    2.周五的餐桌—有限的直接发放项目(Fridays Table-limited direct distribution toindividuals)。每个周五的早上7时到8时,不需要出示任何证件,YOLO COUNTY的社区成员就可以到FOOD BANK的仓库领取所需食物,或者以现金购买高出现金价值十倍或者更多价值的食物(即以1美元就能够购买10美元以上的食物)。从2004年该项目开启,最初只有10个人领取食物,目前已经发展到平均每周有200人会到现场领取食物。
    3.移动的市场—移动的食品发放项目(Moveable Market-A mobile fresh producedistribution)。移动的食品发放项目主要是面对有学龄前儿童的低收入家庭,该项目不定期地把当地的新鲜食品直接送到这些家庭,同时对他们进行有关的营养学教育,并向他们派送农夫市场经营信息,食品券信息等对于这些家庭而言很重要的食物资源信息。
    4.运输食物项目。运输食物项目是指FOOD BANK通过与各级政府签订相关协议,[7]帮助政府完成社会福利责任,主要是帮助政府运输相关食品到特定地区,从而获得有关的政府资金支持的项目,这是FOOD BANK募集资金的一种方式,也是其获得政府资助的主要方式。该项目的典型代表是紧急食物协助项目(Emergency Food Assistance Program (EFAP))和农村食物派送任务(Rural FoodDelivery(RFD)),前者主要是由美国农业部与FOOD BANK签署的协议,由美国农业部向生产商购买食物,交由FOOD BANK按其指示将食物配送到当地35个地区的有关低收入家庭中;后者则是由FOODBANK每月将700包25磅重的食物运送并分配到农村地区的低收入者手里,该项目是FOOD BANK与YOLO COUNTY签订的协议,但项目拨款则是来自于联邦政府,目的在于解决农村地区物资稀少、购买路径有限的问题。政府之所以会依靠FOOD BANK运送食物,主要是考虑其比较熟悉当地情况,并且与各个当地的非盈利性组织有很好的联系,更为重要的是FOOD BANK拥有一个很强大的志愿者组织,他们无偿地为FOOD BANK服务,依靠他们派送食物比依靠各级政府雇佣相关人员要节约很大的成本,而且各级政府支付给FOOD BANK的运输费用,由于志愿者们不收取任何的回报,实际上就可以转化为FOOD BANK的管理资金,用于支持其自身运作和支持更多的应对饥饿问题的项目,所以是一个一举多得的方式。
    除了上述以提供食物为主的项目,FOOD BANK还有其他的一些与解决饥饿问题相关的辅助项目,比如在其仓库的旁边开采出一块种植地,教授种植方法,以“授之以鱼不如授之以渔”的方法解决饥饿问题,它还不定期地组织有关营养学的讲座,帮助家长健康抚养儿童。
    FOOD BANK运行所需的资源主要包括食物、资金和人力,食物资源如上所述,主要从工厂、零售商、超市、农场和个人接受捐赠或者购买获得,资金来源和人力资源从何而来呢?
    1.资金资源。FOOD BANK从创始初期的每年17 000美元的财政预算,目前已经提高到650 000—年的财政预算,其现金需求小部分用于维持其日常运转、管理,绝大部分是投入到项目中,购买食物或者是支付项目运行所需的费用。目前用于前者的资金占其资金总量的4%,96%的资金投入到了解决饥饿问题的项目中。资金主要来源于三个渠道:政府、个人和自身经营。
    FOOD BANK的资金有26%是来源于政府,这一事实对对于政府具有严重依赖的中国自治组织极具价值,也就是说,该组织并不是主要依靠政府的资金支持,政府以外的收入才是该组织最为主要的资源来源。从政府获得资金支持主要通过两个途径:其一是直接的政府拨款(grants),美国各级政府在其财政预算中都会包括一部分用于支持各类社会组织从事各项社会事业的经费,FOOD BANK就通过向政府提交申请报告介绍其所从事项目及其拟需要资金的情况,由政府审批后获得一定数量的政府拨款。这些资金由三级政府提供,即联邦、州和郡;其二是如前所述,FOOD BANK通过与政府签订有关运输协议,帮助政府分发食物,履行合同义务从而获得履约费用(fee),获得政府资金支持。
    从个人,则是指FOOD BANK从个体、公司、基金等接受捐赠获得资金的途径。FOOD BANK有专门负责向社会宣传、争取捐助的工作人员,他们通过游说、发送邮件或者给基金会提交申请报告等方式获得社会捐助,目前FOOD BANK每年平均有3 500人向其提供捐助,人均捐助量达到58美元。个人捐助是FOOD BANK最主要的资金来源,占到其资金构成的64%
    自身经营,是指FOOD BANK通过向外界出售有限的食物获得一定的资金来源,因为其大量的食物都是通过捐助获得的,不存在成本问题,所以FOOD BANK就根据其每月项目所需食物情况,在确保项目分发食物的前提下将多出的食物低价出售,比如1美元就可以购买11美元的食物,以这样的方式募集资金。但是由于FOOD BANK存在的目的是保证向饥饿人群提供食物,所以此种募集方式并不具有惯常性,这部分资金仅占其资金收入的10%。
    2.人力资源。目前FOOD BANK的主管是一名退休的律师Jose Martinz先生,他认为应将FOODBANK这一非盈利性组织作为公司来管理,实现低消耗、高效率,使其区别于政府的官僚运行模式。正是贯彻这样的管理理念,保证了FOOD BANK只需要资金收入的4%来维持其运行,而将大量的资金投入到项目中,解决更多人的饥饿问题。其自身组织可谓“小而精”,目前仅有10名工作人员,包括主管(全面统筹工作)、社会资源拓展负责人(负责发展志愿者、寻求资金支持)、食物资源拓展负责人(寻求食物资源)、3名仓库管理员、会计、具体项目协调员(与各非盈利性组织联系、协调具体的食物分发项目)、政府资助申请负责人(兼职而非全职,每年负责准备、向政府提交资金支持申请报告)、行政事务处理人员(前台接待、管理图书、网站维护)。由于人员分工明确、到位,不存在人浮于事的现象,因此FOOD BANK能够高效运转,从而也保证了每个工作人员收入的合理性,职位甚至具有一定竞争性。
    其实对于FOOD BANK而言,日常的工作人员不过是运行基础,数以万计的志愿者团队才是最重要的人力资源。志愿者来源极其广泛,包括不同年龄阶段的学生、社会白领、退休人员等,这些志愿者帮助FOOD BANK无偿地运输、分发食物,积极参与各类宣传、拓展项目,不仅有效实现了FOOD BANK的创办宗旨,且使运行成本大大降低。之所以会有那么多志愿者,除了FOOD BANK的有效宣传外,一个社会性条件是美国社会对于社会责任的强调,不论是大学录取还是工作招聘,社会志愿活动是对候选人进行评价的一个重要标准,因此民众都非常重视社会工作,会非常踊跃地参与到志愿者的队伍中。
    三、中国NGO生存困境的解决—从社会中获取资源
    相对于中国NGO组织的困境,美国FOOD BANK提供了有益的启示。在美国实证考察的基础上,以下两个问题需要进一步讨论。
    (一)NGO生存空间的前提性问题:NGO与政府—伙伴还是对手
    对待 NGO组织生存发展所面临的困境,要解决其生存所需要的资源是首要问题,但是生存的前提是存在,所以在解决其生存问题之前,必须澄清一个存在的正当性问题,即政府应该如何看待NGO组织,到底NGO是政府的对手还是伙伴?
    政府是社会秩序的外部维护者,社会中个体和组织的发展都依赖政府为其提供良好的外部环境。那么NGO发展是不是就没有必要?其实一直以来,对于NGO的发展,总体上中国政府都是采取一种限制的态度。但是随着“社会国”时代的到来,这样的态度似乎有所松动和转变。汶川大地震对于整个中国而言是一场巨大的灾难,但是也给了NGO一个操练场和正面表现的舞台,一系列NGO组织在救灾和恢复重建中贡献了很大的力量,在为政府分忧解难同时,也为草根NGO赢得新的生存空间,相关主管部门的态度,亦借由大地震的特殊情境有所松动。《汶川地震灾后恢复重建条例》明确规定:在灾后重建中应坚持“政府主导与社会参与相结合”的原则。
    Food Bank经验也告诉我们,NGO的成长,也许对于政府而言,是一个带上紧箍咒的历程,但同时也能够帮助政府负担公共事务,是帮助其增强执政能力的动力所在,两害相权取其轻,所以不应当因为目前NGO能力的有限就限制其发展,认为NGO对于政权存在潜在的威胁根本就是一种误解,至于抵制其发展则更是错误的选择。NGO与政府之间最恰当的关系就是伙伴,即在可能的范围内,二者共同承担社会公共事务,相互协助,互相促进。对于中国政府而言,构建这这种关系需要转变观念,政府需改变过去自视为NGO领导者的态度。对待NGO的发展,政府应该采取顺应、引导的态度,为其发展提供良好的外部环境。例如Food Bank的经验中,政府为鼓励企业从事慈善事业所提供的税收优惠以及通过与NGO签订协议合作完成社会福利事业的例子,就是政府与NGO相处的有效方式。当然,为了使公民社会的成长是一种良性的成长,不会迈入歧途,被反政府、无政府主义者所利用,政府所提供的这种外部环境不仅仅旨在减少公民社会的发展障碍,而且要通过有关的制度设置帮助培育成熟的公民、成熟的自治团体,从而减少公民社会发展中出现的不利影响。
    FOOD BANK的主管Martinz先生告诉我们,今年的政府拨款比去年降低了,我们的第一反应是,是不是因为次贷危机导致政府预算削减,从而引发政府对于社会民间组织的支持缩减?Martinz先生的回答很让我们吃惊:不是,是我们拒绝了政府更多的资金支持!为什么?more government, lessfreedom and less efficiency.在他看来,接受政府资助越多,就意味着更多的政府干预,那么社会组织的自治空间将受到很大的限制,而且也无法避免政府官僚气息对其的影响,从根本上降低社会组织的工作效率。社会组织是公共领域得以形成的基础,社会组织能够整合且有效反映公民个体的利益诉求,从而以批判或与政府协商等方式,使得公民利益得以实现,而其能够有效整合反映公民诉求的前提,就是不仅要具备比一般公民更优势的知识、甄别和表达能力,更必须独立于政府,才能够确保其忠实于社会利益,而不会被利用、官僚化。所以Martinz先生的逻辑是正确的,而且美国强势的公民社会也能够为社会组织相对于政府的独立提供强有力的支持,不论是资金还是所需的其他资源个人捐助、社会捐助,个人贡献、社会贡献就能够使这些组织不依靠政府就能够生存并实现其宗旨,这自然也就能够表现出这种对于政府的“不屑”。想想我们很多的NGO想方设法要和政府挂上钩,不仅是对我们社会强势行政文化的讽刺,其实更是反映了我们公民社会的孱弱,因为似乎一旦离开政府,社会生存资源对于我们而言似乎就无处可寻了。
    (二)NGO生存的社会条件—社会网络(合作)
    明确了NGO组织与政府关系的定位,必须回到最为根源的问题上来,即NGO组织发展所获的资源,除了依靠政府支援,还能够依靠什么?在对Food Bank的整个运行过程的介绍中可以看出,Food Bank运行所需的资源主要包括食物、资金和人力。一般认为,如果拥有足够的资金,,Food Bank可以购买其所需的所有资源,不论是食物还是人力,依靠其个体的力量就获取其落实项目需要的所有资源,实现其组织宗旨。但是我们却发现,Food Bank对于资金的依赖并没有那么严重,不论是雨伞项目还是运输食物项目,其所需的食物资源主要从工厂、零售商、超市、农场和个人接受捐赠,购买获得的食物仅仅占其食品资源总量很小的一部分,对于其运行所需的人力资源,Food Bank也探索出了一系列有效的获取路径,直接受聘于Food Bank本身的工作人员其实十分有限,在其项目落实所需的人力资源,Food Bank更多的是依靠自愿者群体和与其他的社会组织共享人力资源解决。之所以采取这样的合作模式是因为Food Bank所实施的任何一个饥饿救助项目,如果仅仅依靠其个体的力量将使得由Food Bank这样的社会组织来承担有关社会公共事务的优势消失全无。因为这样的模式下其也面临着和政府同样的问题:运行成本增加,对于现金支援的需求增加,项目实施范围有限等问题。
    正如Food Bank的行政长官Martinz先生一直向我们强调的,他们所取得的成就不是他们自己一个组织的成就,而是一个各方合作构建社会网络的结果,从获取食物开始,就是Food Bank和政府、工厂、零售商、超市、农场和个人合作,而企业愿意持续地为其提供食物,要归功于政府为企业为慈善所提供的有关政策优惠。发放食物则是Food Bank和其他非盈利性组织以及社会志愿者之间的合作。任何一个项目的落实,从食物的收集到分发,处处都需要Food Bank与其他社会组织,甚至是政府的有效合作。这样的合作,不仅实现了低成本运作食物救助项目,更是确保了资源的丰富性和充足性以及受救助群体的广泛性,实现了更少的花费,更大化的收效(LESS EXPENSE, MORE EFFICIENCY)。政府—NGO—企业(个人),形成了有效运转的产业链,政府鼓励、NGO筹划协调、企业、个人参与,形成了社会公益事业一种崭新的运行模式。
    可见,通过社会协作构建相关的社会网络是Food Bank模式得以生存并能实现宗旨的最基本经验。在这样的模式下,Food Bank摆脱了对资金的单一依赖,政府也不再是惟一的资源供应商,政府、NGO、企业和个人相互协作,构建起有效的社会合作网络,帮助Food Bank实现其解决饥饿问题的宗旨。
    不仅仅是Food Bank的经验如此其他的社会公益组织也基本遵循这样的发展路径,所以社会协作所构建的社会网络是Food Bank乃至美国社会其他NGO组织得以生存和发展的基本经验所在,那么中国是否可能构建这样的社会网络,实现这样有效的社会协作?首先要对什么是社会网络,以及构建社会网络需要一些什么样的社会条件,特别是其中的政府角色等一些基本问题予以澄清。
    1.社会网络。社会网络(social network)的基本定义是:任何形式的社会网络是这样的一个点线结构,即社会上的个体或者是组织由于一个或者一个以上特定的因素而连接在一起,这个特定的因素可能是友情、血缘关系、经济关系、仇恨、信仰或者声望等因素。在整个社会中,从家庭个体到整个国家,存在着不同层次的社会网络。社会网络在社会问题的解决、社会组织的运行,以及个体达致其发展目标方面发挥着极其重要的作用。任何的社会网络都是由相关的个体所连接成为的网络地图。个体身处的社会网络直接决定了个体行动者的社会行动成本。
    社会网络概念得以立足的理论和实践基础是:人类本身是一种社会动物,个体的发展必须置身于一定的社会环境中,其特定目标的实现有待主观和客观条件的支持,正如中国古代所强调的“天时、地利、人和”,个体在其目标追求中主体占有的资源是非常有限的,必须依赖周边环境为其目标的发展提供其他的资源支持,所以基于“趋利”的本能,合作成为人类的本性,任何个体性目标和集体性目标的达致都依赖于社会个体的合作,这样就使得社会网络的形成具有了可能性和必然性。
    从上文的概念可以看出,社会网络的形成可能依据其成员的构成而呈现纵向结构,如家庭成员之间的社会网络就构成了整个社会网络层的基础,而国家之间的合作就构成了最为上层的社会网络。另外,由于将个体维系起来的特定因素,即社会网络所服务的特定目标和宗旨的相异性,也使得不同的社会网络呈现出不同的特征,因此对于社会网络的研究,一个基本的前提是明确该社会网络所服务的特定目标,因为不同的社会网络除了共享一些基本的特征,在其构成和运行方面,由于服务目标的相异性,将导致不同的社会网络呈现不同的社会特征。
    如上所述,不同的社会网络是由于不同的特定因素联系构建,服务于不同的目标。信息的共享,合作的结构最优性这样的利益驱使是社会网络得以形成的必然性,那么除了这种利益最优化的驱动所带来的构建社会网络的必然性,也就是说,人们天生就有相互合作的天性的趋向,那么为什么不同社会的社会网络构建情况有所不同?即为什么有的社会的人们能更多地互相信赖和合作,有的社会的人就不习惯相互的合作?Food Bank所主要承担的宗旨是解决饥饿问题,那么从更广泛的意义上讲,其所承担的就是某一特定的社会公共事务,我们寻求的Food Bank的经验,实际上就是在寻找,如何能够构建这样一个有效的社会公共事务的社会网络,从而为我们的NGO组织的发展提供良性的生存环境。
    2.社会网络中的政府角色。一个有效服务于社会公共事务的社会网络的构建需要什么样的条件?特别是作为社会公共生活的主要承担者的政府,应扮演什么样的角色?社会网络的构建从根本上说就是需要人与人之间的相互合作,而这种合作除了具备利益上的物质基础,最为根本的是,人们之间必须相互信任,没有信任就没有合作。社会信任需要人们在长期的公共事务中培育,只有在公共的论坛中能通过信息交流、合作磨合,人与人之间才能构建信任,合作才有可能。人们只有具有关注公共事务的热情和实践经验,才能够真正联合起来,建立管理公共事务的社会网络。因此除呼吁社会要积极地投入公共事务外,政府作为社会转型的主导者,必须为构建公民社会、培育人与人之间的信赖,为构建社会网络创造条件。具体而言,政府在构建服务于公共事务的社会网络中,应该扮演一下角色:
    首先,政府应该通过法治轨道内的制度构建,鼓励社会个人和组织积极承担社会责任,参与社会公共事务。社会网络覆盖不同的领域,涉及到社会公共事务的社会网络,构建的一个基本前提在于,人们愿意去构建这样一个网络,也就说整个社会必须对社会公共事务有热情,有积极性,即社会公益心存在。从心理学和人类学的角度考虑,人类存在天生的趋利性,关注个人利益是一种必然,但对于公益却不尽然,如何才能够使其关注公共利益?虽然公共利益和个人利益之间不是必然冲突的,但是如果要个体牺牲个人利益去维护公共利益显然是违背人性的选择,因此,促进个体关注公共利益的最佳办法就是使个体在关注公共利益的同时,实现个人利益,也就说公共利益的实现与个体利益相关,这样才能够真正促动人们关注公共利益。要求个体关注公共利益必须为其行为带来利益驱动。因此,政府应该为关注公共利益的个体带来必要的政策奖励,使其在关注公共利益的同时实现个体利益。以Food Bank为例,其发展所需的资源主要来自于政府、企业和志愿者个人的支持。政府是社会公共事务的当然承担者,因此,政府加入到这个社会网络中是一种必然的逻辑,也是政府的责任所在,而企业和个人能够积极参与到这样的社会网络中,协助完成有关的公共事务,我们看到了现实的利益驱使,如政府会对参与到项目中的企业减免税收,对于个人,参与到相关的社会服务中能够增加个体的社会服务记录从而使其在学习、工作等申请程序中享有一定优势,这就鼓励全社会都积极地参与到公共事务中,并逐渐形成一种大家都关注公共利益、愿意为公共利益奉献自我的公共精神,形成托克维尔笔下的“民情”,毕竟,有什么样的政府就注定了会有什么样的人民,好的制度将会引导人们向善。
    其次,政府应该积极培育公民社会的发展,为社会组织的发展和个体权利意识的培育创造良好的公共环境。利益驱动使得人们有足够的理由去从事公益,形成一定的社会网络,为NGO的发展创造社会条件。但是,社会公共事务从根本上讲,是一种公益性很强的事务,仅仅依靠个人利益的驱动来维护的公益心,对于庞大的公共事务显然是杯水车薪,不能从根本上解决问题,社会行政所需要的是全社会对于社会公共事务的关注和热情,这是一种不计较个人利益的公民美德,公共美德只有在公民社会中才会存在。所以,从根本上讲,,NGO要全面发展,必须培育公民的美德,培育公民社会。NGO的全面发展是公民社会得以成长的标志,但是NGO的发展必须以公民社会的存在为前提,在一个公民具有美德的环境中,NGO才能够真正具有其生存所需的社会网络,也才能够确保NGO在社会公共生活中真正发挥积极良性作用,政府与社会才能够形成一个良性的互动。
    现代理论中,公民社会更多的是被视为解决问题的场域,公民社会在帮助人们抵御国家和市场的消极影响方面发挥了积极作用,并在表达民主意愿影响国家决策方面发挥了很大的作用。20世纪90年代,随着非政府组织的出现,以及席卷全国的新社会运动,公民社会作为第三部门在塑造一种可替代性的社会与世界秩序的战略行动中是非常关键的一个领域。一些政治学家为此专门提出警告,这种对公民社会的看重将引发新的危机,人们常常忽略了公民社会的政治化倾向和潜在的分裂本质。但是一个基本的认知是,公民社会只不过是国家的一个对立面存在,目的在于确保权力和权利的平衡,而并不是国家的替代物,尽管不能够将公民社会视为一种包治百病的灵丹妙药,完全替代国家承担起了社会服务和社会照顾的职责,但是现代社会的公共行政,如果没有公民社会的参与必然是无法完成的。
    既然公民社会无可或缺,核心问题是:怎样来培育这样一个公民社会?显然这是一个很难回答的问题,毕竟国民的培育是一个历史、地理、人文等多种因素共同作用的结果,但是身在其中多少还是能够发现一些线索所在。公民社会的培育需要国家为个体公共精神的践行提供场域和机会。美国小到家庭,再到生活的社区,大到政府,不论是地方还是联邦政府,其实都设定了相关的机制,确保个体能够有效地参与到相关的决策过程中。总统的选举和不同级别政府的选举自然不用说,这是公民践行其民主权利最传统的场域,此外,政府的日常抉择,除了少数例外,基本都向公民开放,积极听取意见,鼓励公民参与政府决策。除了政府这个层面,大量社会志愿者组织和其他类型的自治组织的存在,也为公民践行其公共精神提供了很好的场域,除了让公民直接参与到社会服务中,为社会提供志愿者服务,更是在其决策过程中,培育公民个体的民主参与能力,使其政治参与更为有效。其实,允许公民对自我公共事务进行管理,是践性其公共精神的最好场域,在这个场域中使其习惯与人交往,习惯关注他人、帮助他人,使自我利益实现的最佳方式,逐步熟悉民主政治所需的协商、妥协与理性精神,自治活动的频繁使得其对于公共事务的关注不再仅仅停留在一种政治生活热情的基础上,更是将其上升到一种生活态度的层面,参与到公共生活中不再是一种负担,而是一种自我选择的生活状态。


【注释】[1]何增科:“中国公民社会组织发展的制度性障碍分析”,来源于天益网2007年1月25日,http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=13027。
[2]“2005年民政事业统计发展公报”,来源于民政部网站,http://admin.mca.gov.cn/111/gongbao05.htm
[3]何增科:“中国公民社会组织发展的制度性障碍分析”,来源于天益网2007年1月25日,http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=13027。
[4]练性乾:《我读南怀瑾》,复旦大学出版社1997年版,第386页。
[5]FEEDING AMERICA也是一个专注于解决饥饿问题的非盈利性组织,由个人、各地的FOOD BANK、有关政府部门和特定的公司共同构成,该组织通过与各级政府及其有关公司协商合作,为FOOD BANK具体落实有关救助项目提供物品、现金等资源,同时也制定相关的标准指导、规范FOOD BANK的运作。
[6]一般而言,美国的行政区划分为三级:Federal, State和County,而County就由一些town和city组成。
[7]这些协议一般都由FEEDING AMERICA负责首先和政府部门沟通,除此类交易协议,FEEDING AMERICA还与各级政府协商,签署了有关的税收优惠协议,即有关的经营部门如果向FOOD BANK捐献食物就可以获得一定程度的税收优惠。

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