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贾康 孙洁:公私合作共“保”保障房

来源:《中国社会科学报》第236期

  据估计,中国2011年1000万套保障性住房的“硬任务”,所需资金在1.3万亿元以上。如此巨额开支,仅仅依靠政府财政投入是不可能的,必须积极引导、拉动社会资金参与,才能顺利实现目标。公私合作伙伴关系(简称PPP)运行机制是在政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共职能并同时也为民营部门带来利益。这一机制在提供廉租房和公租房时,可加以有效运用。

   以PPP模式提供廉租房

   廉租房不可能由市场自行提供,但政府引导、拉动非政府资金参与建设仍是必要和可能的。

   首先,政府部门可以与投资机构合作,通过建设(Build)—转让(Transfer)的模式(简称BT模式)提供廉租房。BT模式即公共部门通过合同约定,将拟建的廉租房项目授予投资人,在规定的时间内由投资人按照政府要求,在得到合同确定的政府特定政策支持的条件下,承担工程的融资和建设,合同期满后政府按照合同的约定回购该项目。BT模式的参与主体,一方是政府公共部门,作为项目的发起人和业主,是项目的最终所有者。另一方是投资人,通常有两种:一种是由出资人和承包商结为联合体,组成投资人;另一种是承包商独自成为投资人。采取BT模式时,选择的投资机构要有足够的资金实力,同时应有较强的融资能力。政府部门在选择回购时,可根据资金情况来确定,如果未来资金不够充裕则可分阶段来回购。而且,政策支持条件应符合国土开发的“顶层规划”和适度、可操作的原则。

   其次,政府部门可以与房地产商合作,通过土地“拼盘开发”的方式提供廉租房。比如,政府在向房地产商转让土地使用权用于开发时,拼盘搭配式地要求开发商必须向政府提供占整个建设面积一定比例(如30%)的廉租房。在这种方式中,政府一是要负责组织土地使用权的出让,可以采用招投标方式,由竞争中的中标者取得开发权;二是要负责开发地块与其整个辖区建设的通盘规划的优化协调匹配,以及地块开发具体方案内部各要素的合理拼盘搭配;三是全面、清晰、合理地设定廉租房建设的具体规格、标准及相关管理要求;四是持有廉租房所有权并负责廉租房的公平合理分配;五是组织必要的工程监理与验收。开发商的责任则在于按照中标合同要求建设廉租房,并且负责廉租房建设的融资。

   以PPP模式提供公租房

   公租房的房租比廉租房高(但仍低于市场价格),且征收稳定。其建设成本可以通过房租部分收回,如果政府再给予适当的补贴或政策优惠条件,经营者可以通过对其建成后的经营管理收回成本并获得一定的利润。可采取两种方式以PPP模式提供公租房。

   一是政府部门可与投资机构合作,采用建设(Build)—经营(Operate)—转让(Transfer)模式(简称BOT模式)提供公租房。公租房建设时,可由政府授权项目公司对项目进行建设和经营管理,项目公司在经营管理期收回投资并获得合理的商业利润,最后根据协议将该项目无偿转让给相应的政府管理机构。在某些必要的情况下,政府部门可以通过现金流量补贴的形式,使项目投资者达到收回投资并得到合理投资回报的水平。补贴可采取两种方式:补贴给公租房使用者,再经房租形式由经营者收取;直接补贴给经营者。现金流量补贴的高低通常与经营的期限长短成负相关,即经营期限越长,政府现金补贴越小,反之越大。

   二是政府部门可与私人持有者进行合作。这种方式能够很快提供出公共租赁住房,而不像新建住房那样需要较长时间;政府部门可以灵活掌握提供的数量,需求量大时,可以多寻找一些房源,而需求较少时,便没有必要寻找更多房源。这样一来,可以实现社会资源配置的优化,让社会闲置住房发挥积极的准公共品作用。因此,政府部门可以通过社会中介公司,收集一定数量符合保障性住房条件的私人闲置住房,对这些私人产权住房给予一定的优惠条件(如房租税收优惠等),让房主提供给需要公共租赁住房的人。如果公共租赁住房的房租水平与它们的出租价格相比过低,政府部门可以通过对出租者补贴或对入住者补贴的方式来解决问题。

   (作者单位:财政部财政科学研究所)

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