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章志远:   我国私人参与履行警察任务法制的现状与课题

来源:《河南财经政法大学学报》2012年第1期

     摘要:  我国严峻的治安形势与有限的警察力量之间的强烈反差,倒逼出私人力量对警察任务的参与。无论是充满争议的治安承包、辅助警察、拍违有奖和警方线人改革尝试,还是具有明确法律依据的合作戒毒和社区矫正,都真实地反映了转型中国警察任务民营化跌宕起伏的图景。从警察任务民营化改革的时机选择、法制依赖和监督加强上看,私人参与履行警察任务在我国行政法上依旧是一个未竟的前沿课题。

    关键词:  警察任务;私人参与;现状;课题

 维护社会秩序、保障公共安全、保护公民合法权益历来就是我国警察机关的神圣职责。作为一种权力性行政最典型、侵害危险性最强烈的行政活动,警察权长期以来一直都由国家垄断行使。但自20世纪90年代以来,随着我国社会转型的不断加剧,社会结构发生巨变、社会矛盾不断涌现,严峻的治安形势与有限的警察力量之间形成了极为强烈的反差。一些地方开始自发地尝试利用民间力量参与各类警察任务的履行,这些改革在一定程度上缓解了人民警察的压力,为保持社会稳定作出了积极贡献。与此同时,局部领域的警察任务民营化改革也引发了巨大的社会争议,有的甚至半途夭折。在我国传统全能政府型治理模式逐渐被打破、一种新的政社协同合作型治理模式渐次生成的背景下,对私人参与履行警察任务法制的现状与课题进行系统的实证研究自然就具有十分重要的意义。

 一、饱受争议的治安承包

 从实践来看,治安承包指的是将某一特定区域的治安防范任务或部分治安管理任务通过签订合同的方式有偿承包给私人的新型社会化治安管理模式。治安承包最早发源于我国农村地区。1996年,山东省泰安市退伍军人周广海以每年10800元的价格承包下该市岱岳区下官庄村的治安,成为中国“治安承包”第一人{1}。此后,治安承包迅速在全国范围内推广开来。短短数年时间,山东寿光,河南方城、鹿邑和内黄,浙江温州和余姚、陕西西安,广东深圳,湖南邵东等地区的治安承包改革都引起了新闻媒体的广泛关注。尽管争议不断,但治安承包改革在过去的十五年间却始终没有间断,而且还呈现出“承包区域从农村到城市”、“承包人从个人到保安公司”、“承包事项从治安防范到治安管理”的发展态势。

 (一)治安承包的典型模式

 根据发(承)包主体、承包事务范围以及公安机关在承包中所起的作用不同,目前的治安承包改革大致呈现出如下三种不同的模式:

 一是“泰安模式”。发包人为村(居)委会、综治委或物业管理公司等基层(社区)组织,承包事项限于本区域的治安防范工作,承包费用由发包人提供或向受益人募集,公安机关(派出所)负责业务监督指导{2}。陕西西安的未央区、浙江温州的瓯海区所推行的治安承包也是这一模式。

 二是“嘉兴模式”。发包人为公安机关(公安局或派出所),承包人为公安机关的人民警察,再由民警挑选保安队员,承包事项限于本区域内的治安防范和管理工作,承包费用向受益人募集。浙江温州市鹿城警方推行的“警察治安承包责任制”,黑龙江大庆市萨尔图公安分局在“属地管理”原则下建立的“治安责任承包制”,江苏南京市秦淮区公安分局实行的“巡区治安工作责任承包”等均属此种类型。

 三是“宁波模式”。发包人为村委会,承包人为公安机关人民警察以外的组织或个人,承包事项限于本区域的治安防范工作和部分不具有国家强制力的治安管理事项,承包经费由发包人提供,公安机关负责协助综治委组织竞标、审核承包人的资格、对承包人进行考核{3}。浙江永康、余姚等地在外来人口管理上所推行的承包制度也属于此种模式。

 从目前的治安承包实践来看,无论采取的是哪种模式,基本的出发点都是借助市场机制进行社会治安管理工作的创新。一方面,可以弥补单纯政府机制的不足;另一方面,可以有效解决志愿机制的失灵。总的来说,治安承包呈现出巡逻防范岗位职业化(解决有人办事的问题)、治安劳务报酬货币化(解决待遇问题)、治安防范责任契约化(解决有章办事的问题)等三个基本特征。随着社会治安综合治理的逐步推进,新近一些地方的治安承包协议都是在当地综治委和具有丰富经验的专业化保安公司之间签订的。例如,湖南省邵东县社会治安综合治理办公室通过公开招标方式同邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》,将该县城区夜间10点至次日早晨6点的治安巡逻任务“整体”承包给邵东保安公司。首次签约的合同期为试运行4个月,即从2010年7月15日至10月14日。协议书规定,双方签订协议期间,每月支付承包费用75000元,城区夜间可防性刑事案件(“两抢一盗”)发案数与上月相比,每下降1个百分点,奖励100元,每上升1个百分点,扣除承包费100元{4}。

 应该说,上述以公安机关为发包方,将本属于公权力的部分治安管理权和治安防范权以合同的形式承包给公安机关之外的组织或个人的做法是相对规范的社会化治安管理模式,有助于厘清治安承包所涉及的基本法律关系,明确公私部门具体的权利义务。总体来说,治安承包的推行收到了良好的实施效果,刑事案件尤其是可防性案件发案率大幅下降,民众的安全感逐步增强。在局部地区,这一制度的推行甚至对当地治安形势的扭转起到了根本性作用。例如,自2005年5月余姚市牟山镇率先推行以村为单位的社会治安防范工作承包责任制的三年里,共抓获违法犯罪嫌疑人22人,其中刑事拘留以上12人,抓获逃犯1人,治安拘留9人,配合派出所破获各类案件25起,提供有价值案件信息19起。在夜间巡逻中调处平息治安纠纷35起,追回电动机、电线、人民币等价值6.3万余元,协助村级调解组织处理民间纠纷58起,协助毗邻乡镇破获治安案件12起。同时,在处置萧甬铁路牟山段塌陷、硫酸槽罐车坠河等突发性事件中发挥了重要作用。从第一轮承包考核至第三轮考评情况来看,群众满意率分别达到97%和98.5%,为“平安牟山”建设夯实了基础{5}。

 (二)治安承包存在的问题

 尽管治安承包改革已经取得了一定的成效,但在当下的法律框架内却存在明显的合法性危机,集中表现在改革的法律依据不足上。事实上,治安承包从出现至今,社会上对它的褒贬之争就始终没有停息,有关治安承包究竟是“奇招”、“正招”还是“昏招”的议论相当激烈。质疑者普遍认为,治安管理权作为一种公权力,只能由国家机关行使。治安管理的承包是政府对其公共职责的放弃,容易引发大量的非法行为,甚至还会加剧社会的混乱。如果政府连社会治安这一最基本的职责都要承包给私人,那么社会还需要政府干什么呢?当然,目前的社会质疑很大部分还是对治安承包的误解,因为实践中所承包的事项并非原本属于公安机关所享有的强制命令权,只是日常的巡逻防范事务,即便是类似出租房屋管理事务、暂住人口管理事务的承包也只是一些非强制性的技术性、辅助性工作。总体来说,当下的治安承包改革还属于警察任务功能民营化的范畴。不过,由于法律规范比较薄弱,加之作为主事者的公安机关没有履行好必要的监管责任,因而治安承包推行过程中也出现了很多亟待解决的问题。这些问题集中体现在以下三个方面:

 首先,承包主体比较混乱,运行处于无序状态。在目前的几种治安承包模式下,作为当事人双方的发包方和承包方仍然比较混乱。一方面,发包方包括公安机关、物业管理公司、机关企事业单位、居(村)民委员会、街道综合治理委员会等多种机构。在宁波模式中,村委会作为发包方,却将不属于自己职责范围的事务(如私房出租管理、暂住人口登记等治安管理事项)发包给了承包人,这种做法明显与现行法律规范不符。另一方面,承包方包括保安公司、物业管理公司等组织以及退伍士兵、居民、村民等个人,在专业性和规范性方面都比较欠缺。这样,从治安承包模式的运作来看,明显呈现出无序的状态,警察机构与民间力量之间的密切合作关系尚未真正形成。

 其次,公安机关角色模糊,引发政府职能错位。政府职能的错位既可能表现为“越位”,也可能表现为“缺位”。在当下的治安承包中,从表面上看,作为发包方和考核方的公安机关既可以进行监督、业务指导、调查处理犯罪信息和发案统计,也可以协助综治委组织竞标、审核承包人资格、对承包人进行培训和指导、督促和检查承包人工作。但事实上,在推行治安承包之后,公安机关往往容易产生“一包了之”的想法,忽略了其作为监管者和服务者的职责。

 再次,承包费用的分摊加重了民众负担。在当下的治安承包实践中,关于承包经费的来源,虽然各地的具体做法不一,但大多遵循“谁出资,谁受益”、“花钱买平安”的原则。从公共财政理论上来说,政府既然已经有了税收收入,就应该为纳税人提供包括公共秩序、公共安全在内的最基本的公共服务。即便因为某种特殊原因需要吸收民间力量参与治理,所需费用也应当主要从公共财政中支出,不能让纳税人为治安问题“二次付费”。否则,治安任务的公共性就无法得到体现。

 二、探索之中的辅警制度

 辅警是辅助警力或辅助警察的简称,通常指的是帮助、协助国家警察维护社会治安的社会力量。我国目前有关辅警的称谓比较混乱,大致有治安辅助人员、治安辅助力量、协警、文职雇员(文员)、协管员、联防队员等。在比较法的视野中,辅警制度是一种世界性现象。例如,在德国,警察行政中开始出现大量权限委任给私人的现象,虽然围绕这种私人辅助警察行政的争议在政治及法理层面不断展开,但很多州的警察法都设置了辅助警察制度,任命私人为辅助警察,甚至使其可以对第三人行使警察的高权性权限{6}。此外,英国、美国、法国及我国台湾、香港地区也都有辅助警察制度。特别是我国台湾地区的“义勇警察”制度是最典型的私人自愿参与协助执行警察任务的样态,大体上归属警察任务功能民营化中的行政助手{7}。

 近年,辅警制度在我国一些经济比较发达、治安形势复杂的地区得到了长足发展,对于缓解警力不足、节约行政成本起到了重要作用,已经成为维护社会稳定、促进社会和谐的一支不可或缺的力量。其中,江苏省苏州市的辅警制度因实施时间早、成效明显、规范性强而备受关注。该市自2004年开始组建辅警队伍以来,各类辅助警察的数量迄今为止已经高达35000余人,总数是该市正式人民警察的四倍,局部地区已经达到11倍之多。2009年初,该市公安局还在江苏省内率先成立了辅助人员管理处统筹管理全市公安机关的辅助人员,列入政治部序列。目前,该市正在积极酝酿起草国内第一部专门规范辅助警察的地方规章—《苏州市辅助警察管理与保障办法》。为此,以下将以苏州市辅助警察的运作为例,管窥目前正在探索之中的辅助警察制度的状况与问题[1]。

 (一)辅警制度的运作状况

 “警力不足”是当前探索建立辅警制度的直接动因。就苏州地区而言,近年治安压力与警力不足之间的矛盾异常突出。随着苏州社会经济的高速发展,城乡面貌发生巨变,外来人口急剧增加,人口流动极为频繁,社会治安形势日益复杂。由于苏州城区特殊的历史原因,加之私车保有量的无限增加,交通拥堵现象极为突出。特别是由于城市建设的大力推进,征地拆迁而引发的社会纠纷不断,警察面临着空前的维稳压力。在西方一些国家,万名人口配备的警察数通常能达到35。按照我国公安部的标准,城市万名人口配备的警察数应达到17,农村则应达到4。随着城乡一体化进程的迅速推进,苏州地区传统意义上的农村正在大量消失,而整个苏州地区目前仅为9.7,远远低于全国的平均水平。尽管现有警力下沉和增加警察编制对治安压力有所缓解,但相比社会经济发展形势而言还是杯水车薪,且面临行政法治乃至统治合法性的挑战。为此,苏州市公安局自2004年开始,面向社会公开招录了大量辅助人员,走出了一条富有特色的辅警制度建设之路。总体而言,辅警制度“苏州经验”的特色集中体现在如下四个方面:

 第一,种类繁多。从目前辅助警力所从事的相应工作来看,辅助警力主要包括四类人员:一是文职雇员,主要在市、区公安机关直属部门,基层公安科、所、队、室从事办公室文字处理工作、窗口接待服务工作、公安机关承担的社会工作、电子监控视频的分析研判工作等。二是治安辅助人员,主要在市、区公安机关直属部门,基层公安科、所、队、室配合公安机关和民警从事治安巡逻、守卡堵截、处置突发事件、调解治安纠纷、安全保卫等工作。三是协管人员,主要在市、区公安机关直属部门,基层公安科、所、队、室配合公安机关和民警从事交通管理、外来人口管理、消防安全管理、犬类管理、特种行业管理等工作。四是禁毒社工,主要分布在乡镇、街道禁毒社会工作站,协助禁毒办开展社区戒毒工作。

 第二,参与广泛。苏州的辅助警力已经成为公安机关的重要助手,几乎参与到了所有类型的警察任务的履行之中。从公安机关办公室纯粹的文秘工作到人户采集信息,从协助维护社会治安秩序和交通秩序到抓捕现行犯、堵截查缉和参与灭火,辅助警力的活动涉及交通、治安、消防、禁毒、户口、特种行业、警卫等诸多领域。从辅助警力参与管理的对象来看,既有对特定场所(如娱乐场所)、特定物品(如车辆)、特定物类(如犬类)的检查,也有对特定人群(如违法犯罪嫌疑人)的协处;从辅助警力所担负的职责来看,既能够协助警察进行盘查、堵控、检查、保护现场等,也能够独立进行外来人口信息采集、安全防范知识宣讲、扭送违法犯罪嫌疑人至公安机关等。可以说,凡是不涉及国家机密、不涉及警察专用警械的领域,基本上都能够看见辅助警力的身影。

 第三,成就突出。辅警制度实施的七年正是苏州经济结构转型升级、建设“三区三城”的关键时期,苏州地区较好的社会治安秩序和交通管理秩序是与数万名辅警的辛勤工作分不开的。以全国百强县之首的昆山为例,近五年,该市辅警共协助侦破刑事案件4815起,协查治安案件17306起,协助或直接抓获各类违法犯罪嫌疑人49774起,其中网上逃犯360人,调处各类纠纷48893起,制止现行违法犯罪14427起,救助民众24029起,缴获赃款物折价2089.7万元,有403名辅警受到县市级以上表彰。2004年以来,昆山市连续五年被江苏省委、省政府命名为“社会治安安全县(市)”,连续两度被江苏省委、省政府评为“江苏省法治县市区创建工作先进单位”。

 第四,规范性强。苏州市在探索辅警制度的进程中,始终关注制度的规范化建设。苏州市公安局先后制定了《治安辅助人员工作规范(试行)》和《治安辅助人员管理办法(试行)》,以市级规范性文件形式指导辅警制度建设。特别是目前正在适用的《管理办法》对辅警的招录、培训、职权行使起到了重要的规范作用。昆山的做法则更加细致,早在2004年11月该市就制定下发了《昆山市治安辅助队伍建设管理规范》,之后又据此相继制订了《治安辅助队伍考核办法》、《治安辅助人员工作情况通报制度》、《治安辅警中队长、指导员竞聘制度》、《奖惩制度》、《治安辅助队员主要职责》、《着装管理制度》、《安全行车制度》、《执勤制度》、《治安辅助人员“零犯罪”责任制度》、《昆山市治安辅警队伍督查制度》等一系列规范性文件,建成了较为完备的辅警管理规范体系。

 (二)辅警制度存在的问题

 以实用主义的眼光来看,辅警制度在缓解警力不足、维护社会秩序等方面确实发挥了不可磨灭的作用。但是,这支庞大的队伍却始终游离于国家法律之外,加之公安机关的监督乏力,也滋生出很多新的问题。特别是在我国公安机关权限过大、整体形象欠佳的背景下,大量辅助警察的出现有可能助长人民警察的惰政现象,而少数辅警的滥用权力则加剧了民众对公安机关的反感。在苏州市辅助警察制度的运行过程中,以下三个问题最为突出,可以说直接决定了辅警制度的生死存亡。

 第一,辅警的法律地位。法律地位不明确是当前辅警制度发展中所面临的最大问题。法律地位的模糊不仅难以真正有效发挥辅警的作用,而且还可能直接导致辅警权力的滥用,进而恶化警民之间的关系。根据《苏州市公安局治安辅助人员管理办法(试行)》第二条的规定,治安辅助人员是一支专业化的群防群治专职队伍,全部实行劳动合同制。将辅警定位于“群防群治专职队伍”并没有从法律上清晰地界定其具体属性,也难以同过去传统的群防群治力量相区别。作为一种高危职业,辅警所面对的是诸多违法犯罪活动。相比其他职业而言,辅警的人身权益面临更多现实侵害的可能。因此,普通的劳动合同关系显然不能客观反映辅警同公安机关之间复杂的法律关系。正是由于法律定位不明,辅警在日常生活中不仅从事了大量的技术性、服务性、辅助性、程序性工作,而且还协助警察开展了诸如治安检查、盘查、堵控、违停拍照、交通指挥、现场勘察等行政执法性工作。由于警力有限,很多时候辅警往往都是在警察不在场的情况下独立进行拦截可疑人员及车辆、盘查有关证件及物品等工作的,此时不仅存在合法性依据不足问题,而且常常会引起当事人的反感、不配合,甚至还会引发双方的语言及肢体冲突。可见,按照功能民营化的基本原理对辅警的法律地位作出明确规定已经成为辅警制度进一步发展的基础。

 第二,辅警的行业监管。辅警制度的初衷是通过相对较少的行政成本支出解决正式警察数量不足的现实矛盾。由于辅警所从事的工作原本都是由人民警察亲自实施的,因而对辅警的职业门槛应当作出较为严格的规定。特别是在我国公安机关整体执法形象社会评价不高的背景下,如果让素质低劣的人员进人辅警队伍势必会加剧社会对公安机关的负面评价。苏州市目前所采用的做法是“谁用工、谁负责,谁使用、谁管理”,这种做法虽然较为灵活,但多头招录、多头管理也加剧了辅警队伍监管的难度。虽然市公安局专门设立了辅警综合管理部门,但人手极为有限,面对数以万计、来源多样化的辅警难以做到有效监管。可见,由公安机关设置统一的标准专门负责辅警的统一招录和统一管理已经迫在眉睫。只有通过健全辅警的行业监管,才能真正吸收层次较高的人员进入辅警队伍,进而实现辅警作为国家警察手足延伸的特殊使命。

 第三,辅警的职业保障。作为警察重要助手的辅警,也应当适用“从严治警、从优待警”的管理原则。就目前苏州辅警的运作现状来看,经济待遇总体偏低,业内待遇差距较大,职业上升空间狭窄,因公伤亡抚恤不周是辅警职业保障机制欠缺的集中反映。作为从事相似工作的群体,辅警与警察之间的待遇存在天壤之别,而通过不同途径招录的辅警之间的待遇同样有明显差距,这些无情的现实常常加剧了辅警内心的失衡,导致辅警优秀人才流失现象十分突出。因此,在科学界定辅警法律地位、严格规定辅警招录条件的基础上,稳步提升辅警经济待遇,逐步缩小行业收入差距已经成为加强辅警职业保障的急迫课题。

 三、中途夭折的“拍违有奖”

 “维护交通安全和交通秩序,处理交通事故”是《人民警察法》赋予公安机关的人民警察应当履行的重要职责。近年,随着私车保有量的急剧增加,大中城市的“行路难”已经成为事关民生改善的重要课题。一些城市的治理者可谓挖空心思,有的地方大力发展地铁等轨道交通,通过向地下要空间缓解地面交通压力;有的地方对私人汽车的购买和使用进行车牌拍卖、单双号限行等各种限制,力图减轻主城区道路的负荷;有的地方甚至禁止颇受工薪阶层喜爱的电动自行车、摩托车上路,试图改善日渐混乱的交通秩序。面对城市道路交通治理难题,尽管地方政府新政迭出,但公共交通的发展速度仍然难以赶上人口和机动车辆激增的实际需求,城市道路交通问题依旧是横亘在地方政府面前的首要治理难题。

 交通状况的恶化虽然与机动车的大量增加和道路的拓展缓慢有关,但国民基本法律素养和公共责任意识的匮乏同样是其中的重要原因,特别是违章驾驶现象极为突出,已经成为举国关注的公共话题。为了有效治理交通违章问题,广州等少数大城市的公安机关曾经先后推出“拍摄交通违章有奖”(以下简称“拍违有奖”)措施,通过物质奖励手段激励人民群众参与交通管理,以降低交通事故发生概率。这本是私人参与履行警察任务的有益尝试,但各地的“拍违有奖”措施却先后被叫停。不过,中途夭折的“拍违有奖”依旧是我国警察任务民营化改革中的重要序曲,其学理分析价值并没有因为制度受挫而完全丧失。

 (一)“拍违有奖”的改革始末

 为严厉整治城市交通秩序,有效惩处交通违章行为,广州市公安局在充分调研的基础上于2003年7月15日专门下发了规范性文件《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》,鼓励市民拍摄交通违章照片提供给公安交通管理部门,以此作为线索去调查处理违章车辆,经查证属实的给予提供者一定奖励。此举的目的是为了克服交通警察人手不足的困难,通过发动市民积极参与协助公安机关搞好交通管理。实践表明,“拍违有奖”的改革举措取得了积极成效,广州市区20多条试行路段司机遵守交通法律规定的比率明显提高,交通秩序得到显著改善。在这项活动的推行过程中,公安机关对于市民提供的“违章照片”都要进行严格的审查核实,合格的予以采用,有作弊行为的一律不采用,还要取消其“职业拍车族”的资格。

 2004年3月5日,广州市民赖某收到广州市公安局交警支队机动大队开具的一份《公安交通管理行政处罚决定书》。根据决定书记载,赖某在2003年12月13日上午10时5分驾车经广州大道某路段时违章行车,因而要处以100元的罚款,而交警方面出示的证据,就是市民孔某拍摄的赖某所驾车辆违章的照片。赖某认为,交警不能以此作为证据对他进行处罚,因为这等于由市民行使了交警部门的调查权。在提起行政复议被维持之后,赖某向越秀区人民法院提起行政诉讼,要求法院判令警方撤销奖励市民“拍违”的通告。越秀区人民法院认为广州市公安局2003年7月发出的《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》“属没有强制力的行政指导行为”,“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”,所以拒绝对《通告》进行审查。赖某不服一审判决,上诉至广州市中级人民法院,请求二审法院审查“交警能否采用市民拍摄违章的照片作为处罚依据”,并请求法院以“证据不足”为由,撤销交警支队作出的行政处罚决定。广州市中级人民法院于2004年11月作出了维持一审判决,驳回赖某诉讼请求的终审判决,其理由是赖某在行政复议期间接受警方询问时,承认自己确有违章驾车的事实。针对本案行政处罚行为证据的合法性问题,广州市中级人民法院终审判决同时指出,交警方作为证据使用的违章照片是市民孔某依据《通告》拍摄到的,依据我国《行政处罚法》的规定,调查取证是行政执法机关行使处罚权的组成部分,是不能委托给公民行使的。因此,在本案中,市民孔某拍摄的违章照片只能作为赖某涉嫌违法的线索,而不能直接作为公安机关交通管理部门行政处罚的证据。广州市中级人民法院的判决实际上从根本上否定了广州市公安局的改革探索,实施一年多的“拍违有奖”做法戛然而止。当时,一些媒体对法院判决都纷纷给予积极评价,认为在国内起到了“标本”作用,也为其他行政执法部门上了一堂生动的执法普法课{8}。

 在广州的“拍违有奖”改革因法院判决被叫停之后,近年深圳、武汉两市又相继成为开展市民举报违章有奖活动并半途停止的城市。2010年3月,武汉公安交管部门宣布:从3月18日至12月31日,市民如果发现交通肇事逃逸、酒后驾驶机动车、机动车闯红灯、机动车逆向行驶等六类交通违法行为,都可以用DV拍摄下来举报,如果被交管部门认可,情况属实的可获得奖励。其中,举报交通肇事逃逸案件,视情况奖励100元至5000元;举报“酒后驾驶机动车”、“使用伪造、变造的机动车号牌”的,每起奖励300元;举报“闯红灯”、“逆向行驶”的,每起奖励30元;举报“不按规定变更车道”的,每起奖励10元。“拍违有奖”的制度出台之后,一些市民很快成为交通违章职业拍客。据报道,有的拍客能月人4000元左右,高峰时期从业者达到了600人。还有人爆料,除了拍客,甚至有交警参与了有奖举报。交警拍摄交通违法行为后,让其亲友送往交管部门领取奖励。该举措实施半年来,共收到近百市民拍摄的交通违章记录超过百万条,经警方确认有效并给予奖励的10. 7万多条,警方付出了200万元奖金,有50人领取的奖金超过万元。然而,武汉市的交通违章量却并没有下降,司机交通违章次数仍在逐月上升。有鉴于此,2010年国庆前夕,武汉市公安局交管局不得不宣布“市民举报违章有奖”举措将于年底取消{9}。

 (二)“拍违有奖”的延伸思考

 局部地区“拍违有奖”的改革举措虽然相继中途夭折,但这种警察行政活动特定阶段的民营化尝试却具有重要的样本分析价值。事实上,早在广州市中级人民法院就“拍违有奖”作出终审判决后不久,就有行政法学者撰文认为判决既与行政证据制度的原理与规定不合,又违背了现代行政法理和行政改革的方向,并呼吁审判机关应当本着司法为民的原则,依循现代行政管理和行政法制发展的方向三思而后行,确保司法权与行政权之间的合理界限和张力,在推动法治政府建设进程中扮演适当的角色,避免对于行政改革积极性和公民参与积极性的双重压抑{10}。对于武汉公安机关“自觉叫停”的做法,有分析者则从警方视角的“执法效益论”角度揭示了有奖举报被黯然叫停的真正缘由{11}。

 笔者认为,“拍违有奖”的改革举措实质上是建立在行政执法权分解及行政过程论基础上的民营化尝试。从公私部门合作治理的角度看,私人拍客所起的是类似举报者的作用,而且这种举报如果属实将会受到物质奖励;从公安机关角度看,私人拍客所起的是收集初步违法信息的作用,并不涉及国家行政处罚权甚至处罚作出之前调查权的转移。当然,如果公安机关通过一定方式指定特定的私人专门负责收集某类违法信息,则私人实际上起到了行政助手甚至行政委托的作用。例如,前述苏州交巡警部门使用的辅助警察就承担了市区范围内违章停车的抓拍、取证工作,待这些信息输送反馈到交巡警部门之后,需要进行细致甄别才能作出是否给予行政处罚的最终决定。可见,无论是普通市民还是辅助警察拍违,都不涉及国家公权力的移转,只是私人力量在违法事实采集阶段的参与而已。即便行政机关将某类违法事实的调查事务委托给私人行使,也并不能因此而放弃自身对有关证据的审查责任。当然,由于我国行政程序法制尚不健全,加上行政法领域中法律保留原则的贯彻还不彻底,上述改革举措就难免会遭受质疑。因此,在承认私人力量参与履行某些警察任务的同时,加快相应法律规范的制定和修改已经迫在眉睫。否则,形式合法性的欠缺将断送实质上有益的民营化改革探索。在当前社会管理创新成为法治政府建设重要时代课题的背景下,强调这一点更具现实意义。

 四、面纱渐露的警方线人

 “预防、制止和侦查违法犯罪活动”是《人民警察法》第六条赋予公安机关的人民警察所肩负的首要职责。处于社会转型时期的中国,随着违法犯罪率的不断攀升,单靠人民警察的力量已经无法有效实现社会的安全与稳定。因此,发动人民群众参与违法犯罪活动的预防和打击就成了公安机关的不二选择。特别是近年,随着社会矛盾的激化,社会不稳定因素大量增加,吸收人民群众参与维稳,构筑社会治安整体防控网络已经成为“中国式”维稳的主要特色。在重大节日、重大活动或敏感时期,发动治安志愿者、构筑治安护城河进而打一场维护社会稳定的人民战争几乎成为惯常的维稳模式。这些志愿者的来源几乎覆盖了当下中国所有的社会阶层:退休干部、居委会大妈、物业管理员、送奶工、环卫工、报亭老板、出租车司机等各色人等;这些志愿者的工作从治安巡逻、守望报警、调解纠纷到搜集情报、提供信息、协助抓捕,几乎涉及了预防、制止和侦查违法犯罪活动的所有环节;这些志愿者的身份或明或暗,有的臂戴红袖章公开开展工作,有的则成为隐蔽战线上的职业线人。尽管这些参与履行特殊警察任务的人员通常被以治安志愿者之名称呼,但就其实际履行任务的性质而言,与“警方线人”并无二致。在公共行政民营化的视野中,借助私人力量完成对违法犯罪活动的打击已经涉及核心警察任务履行上的公私合作。这些事项虽然都具有一定的保密性质,但从一些零星的报道中仍然能够管窥到面纱渐露的警方线人大致的运作状况。

 (一)警方线人的运作状况

 警察在打击违法犯罪活动中谨慎而适度地使用线人,不仅是我国公安机关群防群治策略的应然之义,而且也是国际公认的合理侦查手段之一。就我国目前警方线人的现实运作来看,大致呈现出如下三个较为明显的发展趋向:

 第一,从履行义务到物质奖励。通过号召人民群众自愿参与社会治安管理、实行群防群治一直是我国公安机关的工作传统。在计划经济体制的浸润下,这种群众工作路线对于社会治安的综合治理曾经发挥了重要的作用。随着市场经济体制的逐步建立,这种纯粹履行义务的志愿参与模式已经失去了往昔的吸引力。对于警方而言,越是身处社会底层的民众就越有可能提供富有价值的治安信息,因为这些底层人士分散在社会的每一个角落,已经深深地嵌入乡村社区之中。对于这些底层人士来说,物质奖励往往具有极大的吸引力,能够激发其参与社会治安防控的巨大热情。“宿迁经验”的灵魂实际上就是通过对志愿者的尊重与物质鼓励,最大限度地释放民众参与社会治安管理的热情,使送奶工、送煤气工、保洁员、物业管理员……这些千家万户都离不开的人,成为公安机关延伸开去的触角。他们以自己特有的观察力,随时收集每个角落的治安信息{12}。新近长沙警方也高调对外宣布,目前已有3600名长沙公交车司机和“的哥”配合公安机关打击犯罪。他们在提供治安信息,直接或配合民警捉拿犯罪嫌疑人、救助受害群众等方面表现突出。2010年,这个特殊群体提供各类治安线索、信息3437条,协助破获案件188起,直接或协助抓获违法犯罪嫌疑人32名,救助群众176人。为此,长沙警方奖励了公共交通行业社会治安联动防控工作“十个先进单位”和“十佳驾驶人”,对提供重要线索、协助抓获或抓获违法犯罪嫌疑人的9人颁发了奖金{13}。通过发动广大出租车司机的参与,每个出租车实际上已经发展成为一个流动的治安巡逻车,这对于公安机关及时掌握治安动态发挥了至关重要的作用。可以预见的是,党政号召型的治安志愿模式将逐渐式微,而利益诱导型的治安参与模式将会继续得到发展。

 第二,从被动接受到积极招募。在实行纯粹履行治安志愿义务的时代,公安机关往往只是被动地接受志愿者所提供的信息。由于缺乏物质奖励的刺激,民众参与社会治安治理的积极性并不高涨,在核心警察任务的履行上所起的作用非常有限。随着社会经济的发展和治安形势的日趋复杂化,特别是增加警力应对治安变化途径的受阻,使得警方意识到只有“充分发动群众”、“紧紧依靠群众”才能从根本上实现社会秩序的好转。于是,公安机关从被动地坐等信息逐渐发展到主动地积极招募。例如,2007年7月,北京市公安局公交总队针对夏季治安特点,根据扒窃案件的发案规律,将10条公交车沿线发案地制成地图,并首次在全市范围内招募“反扒信息员”。正是通过反扒信息员及时提供的诸多有价值的线索,警方成功地抓获了很多公交盗贼{14}。此外,在很多重大刑事案件的侦破过程中,警方就是通过公开悬赏的办法获得重要线索继而成功破案的。例如,在2004年发生的云南大学“2·23”特大杀人案的侦破过程中,公安部就发出A级通缉令,悬赏20万元在全国范围公开通缉犯罪嫌疑人马加爵。一时间马加爵的名字家喻户晓、妇孺皆知,天南地北迅速布下了天罗地网,据不完全统计,公安机关先后接到有价值的举报线索1500多条。3月15日,马加爵在海南三亚落网,刑事悬赏可谓功不可没。伴随着诸多社会不稳定因素的增加,警方积极寻求人民群众的帮助,充分利用一切有利的民间资源完成特殊的警察任务,无疑将成为未来我国警务改革的重要方向。

 第三,从提供信息到参与破案。按照所承担的具体任务的不同,警方线人大致分为三类:一是普通线人。这类人员一般生活在社会的最底层,大多是出于谋生考虑而从事线人工作的,他们的主要任务就是提供各类治安信息。这类人员数量多、分布广,能够在各个层面为警方提供全方位的信息。二是固定线人。这类人员一般由普通线人中的优秀分子发展而来,在公安局内有专门的档案。他们的身份具有很强的保密性,一般都会打人犯罪分子的内部提供更具价值的一手信息,有的也直接协助警方实施抓捕行动。三是大案线人。这类人员人数极少,一般都有固定月薪。他们的身份具有更高的秘密性,主要任务就是协助警方侦破大案要案,因而也是危险性最大的职业线人。国内在打击贩毒、制贩假币、贩枪、强迫卖淫等重大刑事案件的过程中,一般都会使用这类职业线人。在东南沿海的一些发达城市,平均一名刑警就拥有一到三名保持单线联系的线人。在云南、贵州等地的一些缉毒重镇,缉毒警察拥有的平均线人数量更多{15}。随着重大恶性犯罪案件的不断上升,利用职业线人协助参与破案已经成为优化犯罪侦控模式的首要选择。可以预见的是,参与程度之深、参与范围之广将成为警方线人制度发展的重要方向。

 (二)警方线人的延伸思考

 警方线人的出现,预示着在更为传统的核心警察任务领域同样存在私人参与的可能。然而,作为特殊私人参与履行特殊警察任务的制度尝试,警方线人却具有“双面刃”的效应:适度运用具有独特价值,于公于私两利;运用失当则极具破坏性,于公于私两害。随着警方线人的面纱渐渐揭去,与之相关联的问题扑面而来。概而言之,警方线人制度运作中尚存在如下两方面的突出问题:

 第一,警方线人的安全保障。警方线人所从事的工作具有高度的敏感性和危险性,如果没有一整套比较健全的安全保障措施,警方线人的人身安全将遭受严重威胁。根据《人民警察法》第三十六条的规定,公民和组织协助人民警察依法执行职务的行为受法律保护。对协助人民警察执行职务有显著成绩的,给予表彰和奖励;公民和组织因协助人民警察执行职务,造成人身伤亡或者财产损失的,应当按照国家有关规定给予抚恤或者补偿。然而,对于警方线人这类特殊的协助人员来说,身份的保密性则是最基本的安全保障。虽然公安部早在1984年就制定了《刑事特情侦查工作细则》,但这个迄今仍未解密的文件并未提供具有可操作性的安全保障措施。在实践中,个别公安机关甚至还没有为警方线人保密的意识。例如,2005年4月10日,杭州市公安局江干分局和双峰乳业公司举行了治安信息采集点授牌仪式和治安信息员聘任仪式,该公司120多名送奶工成为警方的“线人”。这一消息很快被媒体公开报道,不仅不利于线人的安全,而且还可能使整个“送奶工”工种成为高危工种{16}。因此,如何构建全方位的警方线人安全保障体系将成为未来立法、执法和司法工作中的重要课题。

 第二,警方线人的履职监管。警方线人大多深度参与了公安机关人民警察的核心工作,往往掌握着大量社会面的信息,加上部分线人起初就是一些治安案件的当事人,因而完全有可能利用履职之便侵害公民的合法权益。在实践中,警方线人仗势欺人甚至冒充警察从事违法犯罪活动的情形不时发生,不仅对普通公众的安全造成了威胁,而且也败坏了公安机关的形象{17}。特别是在我国违法犯罪率居高不下的背景下,公安机关对警方线人的依赖程度也在不断增强,如果对警方线人的履职活动缺乏有效监管,就可能产生很多负面影响。为此,公安机关今后应当从遴选甄别、建立档案、加强教育、调查了解、奖惩分明、及时纠偏等多个环节强化对警方线人履职情况的监管,极力化解警方线人制度衍生的风险。

 五、前景广阔的合作戒毒

 长期以来,毒品管制和禁毒工作都是公安机关的重要职责。面对日益猖獗的种毒、贩毒和吸毒违法犯罪活动,公安机关面临着空前的压力。特别是在吸毒人员的戒除毒瘾和教育挽救上,公安机关更显得力不从心。毒品危害之大、全面戒毒之难,正所谓“一朝吸毒,十年戒毒,终身想毒”。随着吸毒人员的大量增加,政府所提供的戒毒所强制隔离戒毒主导模式已经难以适应社会的需要。从公安机关的禁毒实践来看,强制隔离戒毒的效果并不显著,复吸率一直很高。近年,国内一些地方都在积极探索各种新的合作戒毒模式,希冀充分利用民间社会力量积极参与戒毒事务。特别是随着《禁毒法》的公布实施,新的以社区戒毒为主导的模式代替了先前的政府主导戒毒模式,预示着公私部门合作戒毒具有广阔的发展前景。以下将就发生在浙江温岭的“海上戒毒”和以苏州为代表的“社区戒毒”模式略作论述,从中可以看出私人力量参与履行戒毒事务的大致状况。

 (一)海上戒毒

 浙江温岭石塘镇的海上“戒毒诊所”始于民间。石塘镇地处浙江东南沿海,因新世纪第一缕曙光而闻名。这里渔业经济相当发达,一些家境较好的青年,为赶“时尚”,陷入吸毒泥潭。在这个不足3万人的镇里,就有236名吸毒人员。以前,涉毒人员的复吸率高达93%。1997年9月,石塘镇开始有渔民将其染上毒瘾的儿子带上船出海。船一出海就是一年半载,重返陆地时,渔民惊喜地发现,孩子已戒掉毒瘾,从此再没有碰过毒品。这个来自民间的智慧引起了镇禁毒办的注意,他们很快制定出海上戒毒程序。1999年2月,开始小规模试验,12名党员干部船老大成了首批禁毒帮教骨干,他们的船也成了首批海上“戒毒诊所”。由于海上戒毒效果显著,之后更多的渔船参与执行了戒毒任务。根据石塘镇禁毒办的统计,4年间参加海上戒毒的107人中,已有99人没有复吸,戒毒成功率超过90%。有鉴于此,浙江省公安厅禁毒处着手将这种成本低、效果好的戒毒方法,在宁波、舟山、温州等沿海地区全面推广{18}。

 海上戒毒的做法也遭受了一些从事戒毒工作的医务工作者的质疑,认为这种海上隔绝的戒毒较之于普通戒毒所强制戒毒并无多少先进性。事实上,尽管海上戒毒被实践证明效果良好,但由于存在风险及资金原因,这种“戒毒”疗法目前还没有真正推广开来,主要还是由船老大带吸毒的亲友出海。据悉,吸毒者毒瘾发作时,其所作所为很难用常人的标准判断。特别是症状强烈时,跳海、割脉自杀等异常情形都可能发生,而这种潜在的风险需由船老大承担。一般来说,如果船老大不是戒毒者的亲朋好友,几乎没人愿意承担这样的风险。只有解决好风险和资金两大难题,才可以考虑接受外来戒毒者进行海上治疗。不过,海上戒毒所带来的启示并不仅仅是将吸毒人员带上渔船,而是政府应当充分利用当地的各种民间资源,通过公私合作给予吸毒人员全方位的心理和行为干预,促使吸毒人员尽早康复回归社会。

 (二)社区戒毒

 2008年6月1日开始施行的《禁毒法》最大的亮点是首次明确提出了“以社区戒毒(康复)为主体,强制戒毒与自愿戒毒等为补充”的戒毒新模式。社区戒毒(康复)是以“社区为本”的戒毒策略,以专业禁毒社会工作者和其他社区资源优势为依托,坚持预防为主,以专业化和人性化的方式提供的戒毒服务。社区戒毒模式充分吸收了各地在戒毒工作实践中创造出来的有益经验和实践,是具有中国特色的、符合国际社会通行模式的戒毒体制,它不仅解决了吸毒人员的生理脱毒,而且解决了吸毒人员的心理脱毒,实现了严格执法和科学戒毒的有机统一。

 就法律文本而言,《禁毒法》有大量吸收社会力量参与戒毒的规定。例如,《禁毒法》第三条规定:“禁毒是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位以及其他组织和公民,应当依照本法和有关法律的规定,履行禁毒职责或者义务。”第四条规定:“禁毒工作实行政府统一领导,有关部门各负其责,社会广泛参与的工作机制。”此外,《禁毒法》还有多个条文专门规定了社区戒毒的适用条件、协议及具体运作等。例如,第三十三条规定:“对吸毒成瘾人员,公安机关可以责令其接受社区戒毒,同时通知吸毒人员户籍所在地或者现居住地的城市街道办事处、乡镇人民政府。社区戒毒的期限为三年。戒毒人员应当在户籍所在地接受社区戒毒;在户籍所在地以外的现居住地有固定住所的,可以在现居住地接受社区戒毒。”第三十四条规定:“城市街道办事处、乡镇人民政府负责社区戒毒工作。城市街道办事处、乡镇人民政府可以指定有关基层组织,根据戒毒人员本人和家庭情况,与戒毒人员签订社区戒毒协议,落实有针对性的社区戒毒措施。公安机关和司法行政、卫生行政、民政等部门应当对社区戒毒工作提供指导和协助。”第三十五条规定:“对违反社区戒毒协议的戒毒人员,参与社区戒毒的工作人员应当进行批评、教育;对严重违反社区戒毒协议或者在社区戒毒期间又吸食、注射毒品的,应当及时向公安机关报告。”第四十八条规定:“对于被解除强制隔离戒毒的人员,强制隔离戒毒的决定机关可以责令其接受不超过三年的社区康复。社区康复参照本法关于社区戒毒的规定实施。”可见,推进禁毒工作社会化进程已经成为贯彻落实《禁毒法》的重要任务。

 在《禁毒法》实施后,苏州市禁毒办根据市政府的《实施意见》,以政府出资购买服务的方式于2008年7月在市民政局注册成立了江苏省首家专业社区戒毒康复机构—自强服务总社。截至目前,全市12个市(区)全部成立自强服务分社,在107个乡镇(街道)设立了禁毒社会工作站,招聘禁毒社工275名。禁毒社工正式上岗以来,全市吸毒人员动态管控能力明显加强,帮教服务工作获得实质性发展,专业化水平逐步提高。对4831名吸毒人员落实了动态管控措施,吸毒人员管控率达到84.23%。禁毒社工根据服务社及派出所提供的本地在册吸毒人员名单依托社区对本地吸毒人员进行定期与不定期尿检;每月至少与服务对象访谈一次,为他们提供心理咨询和辅导,提供治疗、康复的建议,排解他们戒毒过程中因心理、生理反应而产生的不良情绪,引导他们抵制毒品或毒友诱惑,提高其适应社会环境、处理问题的能力;同时,为服务对象提供生活上的关心和支持,帮助他们解决生活、社会交往中的突出问题;定期开展毒品宣传教育工作。实践证明,社区戒毒可以有效整合专业禁毒社工、吸毒人员家属、禁毒志愿者等各种有利的社会资源,有效提升吸毒人员的戒毒效果,进而维护了社会稳定、促进了社会和谐。

 六、方兴未艾的社区矫正

 我国的“社区矫正”,是与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量,对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作,体现了当今世界各国行刑社会化的发展趋势。自2003年开始,经中央政法委批准,我国部分地区开始试行社区矫正制度。为了指导社区矫正试点工作的有序进行,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》(司发[2003]12号),明确了社区矫正的适用范围、任务及执行主体。此后,试行社区矫正的省份不断增加。2009年9月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》(司发通[2009 ] 169号),对全面试行社区矫正的指导思想、基本原则、适用范围及主要任务作出了全面部署。2011年2月25日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案(八)》,明确规定对“判处管制的犯罪分子”、“宣告缓刑的犯罪分子,在缓刑考验期限内”以及“假释的犯罪分子,在假释考验期限内”依法实行社区矫正。至此,社区矫正这一适应中国社会现实需求的非监禁刑正式写入刑法,标志着我国刑罚执行体系的重大变迁。正如有的学者所言:“如果说以自由刑取代肉体刑是刑罚执行方式的第一次飞跃,那么,社区矫正制度又向人类社会的文明进步迈出了一大步,实现了刑罚执行方式由监禁刑向非监禁刑发展的第二次飞跃。”{19}

 社区矫正在我国的迅速兴起有着深刻的国际、国内背景。首先,从全球范围来看,“恢复性司法”理念业已渗入世界各国的刑事司法领域之中,让犯罪分子尽早回归社会成为各国刑罚执行方式改革的重要目标,“报应主义”的刑罚执行观逐渐被“目的主义”的刑罚执行观所代替。与此同时,随着犯罪率的居高不下,各国监狱大多人满为患,单靠公共监狱的力量已经难以从容应对犯罪分子的矫正任务。为此,以美国为代表的西方国家除了适度采用监狱民营化的策略之外,运用更多的就是社区矫正。监禁刑与非监禁刑的并列发展,实质上就是服刑人员改造任务履行上的公私合作,最终目标就是加速行刑社会化的进程。其次,从国内来看,宽严相济刑事政策的贯彻落实和和谐社会稳定价值的实现,客观上都需要对现行以监禁刑为主导的刑罚执行体系进行改革,进一步降低刑罚执行成本,提高刑罚执行效率。与此同时,伴随着我国社会的艰难转型,社会矛盾不断增加,犯罪态势呈现更加复杂化的局面,相对有限的监狱资源与日趋繁重的罪犯改造任务之间的冲突日益显现。国家既不可能建造更多的监狱、招录更多的警察来从事罪犯的改造,也不可能采行美国过激的监狱民营化举措。因此,社区矫正这一罪犯改造的非监禁化方式就成为我国刑罚执行体制改革的重要方向。随着我国融入国际主流社会步伐的加快,特别是以人为本、和谐社会等主流价值观的推行,社区矫正在我国无疑有着极为广阔的发展空间。

 《刑法修正案(八)》在明确规定社区矫正的同时,实际上也删除了《刑法》中有关公安机关作为管制执行以及缓刑考察、假释监督主体的规定。按照司发通[2009]169号文的规定,社区矫正工作应当坚持“党委、政府统一领导,司法行政部门牵头组织,相关部门协调配合,司法所具体实施,社会力量广泛参与”的领导体制和工作机制,似乎确立了以司法行政机关为主导的矫正执行体制。不过,上述文件只是几个部门联合发布的通知,还不是正式的法律。而且,现行《监狱法》仍然规定公安机关负责暂予监外执行的罪犯的具体执行工作以及被假释的罪犯的监督工作,现行《刑法》有关剥夺政治权利的犯罪分子应当服从公安机关监督的规定也没有废除。因此,伴随着社区矫正法律地位的正式确立,如何保证行刑权的统一就成为一项刻不容缓的工作。特别是自2011年5月1日《刑法修正案(八)》实施以来,各地法院纷纷对缓刑、管制刑适用者发出各色禁止令,希冀合力助推社区矫正{20}。人民法院积极参与社区矫正固然是其刑事审判职能的延伸,但在社区矫正体制尚未理顺、社区矫正专门立法尚告阙如的情况下,这些新政究竟能否取得实效仍然有待观察。

 笔者认为,社区矫正公安主导抑或司法行政主导之争固然需要及时予以澄清,但无论由何者主导最终都离不开社会力量的广泛参与。事实上,社区矫正的精髓就在于充分挖掘各种有利的社会资源,与传统的罪犯改造机关一起共同完成某些犯罪分子的矫正任务。换言之,作为非监禁刑的社区矫正并不仅仅是一个简单的罪犯改造空间转换问题,更体现了刑罚执行理念、执行主体的变迁。为此,借助各种民间力量参与社区矫正任务履行将成为十分重要的课题。在这方面,江苏省广泛招募社区矫正志愿者的做法就值得赞许。早在2009年8月,江苏省司法厅就专门发出《关于招募社区矫正志愿者的通知》,对社区矫正志愿者的工作任务、招募条件、招募对象、招募方式、管理、考核及奖励作出了十分具体的规定,对创新社区矫正工作机制有着积极的示范意义。2010年1月,南通市港闸区陈桥街道社区矫正志愿者工作站揭牌,成为江苏省首家正式成立的社区矫正志愿者工作站。工作站首批聘用志愿者18名,分别与10个社区矫正对象开展结对帮扶。志愿者将定期走访社区矫正对象家庭,及时了解矫正对象动态情况;积极采取帮教措施,从思想引导、心理疏导、法律服务、文化教育、就业指导、困难帮扶六个方面开展个性化的帮教活动;参与对矫正对象矫正情况的评估等。志愿者工作站设在街道司法所,由司法所负责对志愿者进行日常管理和工作指导{21}。除了志愿者以外,还应当广泛发动包括刑事案件被害人在内的更多社会力量的参与,避免社区矫正的运动化实施可能带来的负面影响。

 七、结语

 美国民营化大师萨瓦斯的研究表明,民众支持与否是一国民营化能否顺利取得成功的关键因素。有鉴于此,他一再强调指出:“公开而透明的行政过程、强有力的外部监督以及严格执行健全的法律,有助于建立防范腐败的氛围,公众可以满怀信心地支持民营化计划。”{22}就我国当下形式各异的私人参与履行警察任务改革而言,虽然具备相应的法理基础和客观的现实需要,且并不为现行宪法和法律所明文禁止,但这并不意味着私人可以参与任何警察任务的履行。也就是说,局部实践的成效并不表明所有的警察任务都有民营化的潜在可能性,也并不意味着可以不分时间、地点等因素而仓促作出民营化的决定。正如我国台湾地区学者林昱梅所言:“警察任务毕竟不如公营事业有民营化之急迫性与必要性,即使理论上有民营化之可能性,在评估种种因素与现实条件下,也可以保留警察机关自行履行,待时机成熟才实施民营化。”{23}可见,如何将警察任务民营化改革纳入法制轨道,如何通过加强公安机关对私人参与履行警察任务的监督,如何充分听取民众对警察任务民营化的意见进而形成良好的警察公共政策,都是未来我国行政法理论与实务亟待解决的未竟课题。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

注释:

[1]以下有关数据材料系笔者2011年上半年参与《苏州市辅助警察管理与保障办法》(草案)起草过程中,由苏州市公安局政治部辅助人员管理处所提供,特此感谢!

 

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