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俞可平:社会良序更多依靠社会自治与自律

◆进入“十二五”开局之年,社会管理创新受到了全社会的空前关注。“十二五”规划纲要设立专篇,提出要建立健全中国特色社会主义社会管理体系,确保社会既充满活力又和谐稳定。俞可平多年来在创新社会管理、改善社会治理等方面进行了广泛而深入的研究,并以不拘陈见的思想和观点广受各界关注。本期的“文汇学人访谈录”,我们特别就“创新社会管理”的话题对俞可平做了专访。


  进入“十二五”开局之年,社会管理受到了全社会的空前关注。“十二五”规划纲要设立专篇,提出要建立健全中国特色社会主义社会管理体系,确保社会既充满活力又和谐稳定。“社会管理创新”,也首次以重要篇幅被写入今年的《政府工作报告》,成为2011年的重要工作之一。


  作为长期从事当代中国政治和政治学理论研究的学者,俞可平研究员多年来在创新社会管理、改善社会治理等方面进行了广泛而深入的研究,并以不拘陈见的思想和观点广受各界关注。


  多年来,作为中共中央编译局副局长、中央编译局比较政治与经济研究中心主任,他一直倡导“善治”,认为善治是公共利益最大化的社会治理,实质是国家与社会两者关系的最佳状态。合法性、透明度、责任、法治、回应、效率、参与、稳定、廉洁、公正,这些被他列为善治的十个要素。他认为,国家与社会关系的变化很自然对政府带来了更大的压力,政府需要不断调整其政策以适应不断变化的社会需求。


  在这些领域,俞可平不仅是一位思想者,也是一位行动者和实践者。2000年,他倡导发起了“中国地方政府改革创新研究与奖励计划”,并出任北京大学中国政府创新研究中心主任。这一学术性奖项的初衷之一,就是在中国建立一套比较科学的、客观的、可以操作的地方政府绩效的评估体系,鼓励各级政府进行大胆的改革创新。


  11年中,“中国地方政府创新奖”的评选已经举办了5届,共有1500多个地方政府创新项目报名参选,并最终评选出了50个优胜奖以及113个入围奖,而奖项的内容不仅涉及依法行政、责任政府、行政效率、公共服务、环境保护、扶贫济困、社会管理等政府公共性改革,而且还广泛涉及民主选举、政治参与、政务公开、干部选拔、权力监督、立法改革、司法改革、决策改革等制度改革,这些都从一个侧面记录和反映了全球化背景下中国社会在政治方面的进步与变化。


  本期的“文汇学人访谈录”,我们特别就新形势下的“创新社会管理”话题对俞可平研究员做了专访。


  未来30年的改革重心将转向社会政治领域


  文汇报:进入“十二五”开局年,社会管理创新似乎受到空前的关注。您多年来一直在研究社会治理问题。在您看来,社会管理和社会建设为什么在当下特别受到重视?


  俞可平(以下简称“俞”):十七届五中全会前,我在接受新华社记者采访时曾经预言:如果说过去30年我国改革的重点是经济体制,那么未来30年改革的重心将逐渐从经济领域转向社会政治领域,社会管理和社会建设的任务将变得更加突出,受到更多的重视。为什么这样?因为目前我国社会面临的最严重挑战和最紧迫的问题,例如收入差距的拉大以及广泛存在的社会不公正、依然严重的腐败特权、生态环境的恶化等等,单靠经济的增长和经济体制的改革是无法解决的。例如,今年年初,无论是官方还是民间的一些调查数据表明,从总体上说,去年我国的经济表现相当出色,我们成功地抵御了全球金融危机的冲击,依然保持了经济的高速增长,民生得到了明显的改善。按理来说,经济增长了,民生改善了,人民群众应当对政府的服务更加满意了,幸福感更强烈了。但这些数据得出的结论并非如此。这最明白不过地告诉我们:仅靠经济发展远不足以让人民有幸福的生活,让国家能长治久安。


  文汇报:目前的形势发展和社会格局,使得我们的社会管理面临着一系列全新的挑战。根据您的观察,这些全新的挑战主要表现在哪里?


  俞:社会领域存在的问题,每一个生活在社会中的普通人都能深切地感受到。例如,居民的安全感缺失了。我们小时候上学,几乎没有家长接送的,现在哪个小学,甚至中学,一放学校门口没有等待接孩子的家长?吃饭担心米有镉,吃菜担心有农药残留,喝奶担心有三聚氰胺,住进新房担心有装修污染,如此等等,都是我们在社会管理方面存在的问题。我们在社会管理和社会建设方面遇到的挑战既广泛又严峻,这些挑战包括:社会公正、公共治安、社会稳定、社会诚信、利益协调、社会保障、公众参与、社会自治、社会救助、食品安全、应急管理、城市管理、社区治理,以及社会组织的培育与管理等等。


  文汇报:全新的挑战,要求社会管理的方式方法要常变常新。在您看来,当前我国社会中的社会管理创新难点和关键何在?


  俞:改革和完善社会管理,是社会主义市场经济的必然要求。社会主义市场经济体制的确立,导致了整个社会生活和社会体制的根本性变化。工业化和城市化进程的加速,使得传统的一元化管理模式开始解体,政府职能发生重大转变,社会组织或民间组织大量涌现,传统的单位体制发生重大变化,户籍制度开始变动,流动人口迅速增加。所有这些,都导致新的社会事务大量产生,新的社会问题开始出现,加强和完善社会管理日益成为一项紧迫任务。我认为社会管理的重点是制度建设和制度创新,特别是权益保护机制、利益协调机制、社会保障机制、公共安全机制、社会稳定机制、公共服务机制、应急管理机制、基层治理机制、社会自治机制等方面的制度建设和创新。至于说到难点和关键,在我看来,在于如何处理好以下几个关系:党的领导与公众参与,政府管理与社会自治,依法治国与以德治国,静态稳定(以堵为主)与动态稳定(以疏为主)等等。当然,从理论上说,它们都应当是一致的、没有根本矛盾的。但我们切莫天真,以为它们在现实生活中真的没有任何矛盾和冲突了。事实上,重要的是当它们发生冲突时,我们应当怎么办?


  强调社会管理不能忽视社会自治


  文汇报:从社会治理角度来看,您一直是倡导社会管理与社会自治并举的。您能否为我们的读者简要解释一下社会管理与社会自治的关系?


  俞:社会管理是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理。社会管理的主体是公共权力部门,它实际上是一种政府行为,是政府的重要职能。社会自治是人民群众对基层公共事务的自我管理,其管理主体是社会组织或民间组织,是一种非政府行为,是基层民主的重要实现形式。社会管理与社会自治是社会治理的两种基本形式,是一体之两翼。对国家的长治久安和良好的社会治理而言,两者相辅相成,不可或缺。片面强调社会管理忽视社会自治,会造成公共权力过度扩张,损害公民的基本民主权利。反之,片面强调社会自治忽视社会管理,会带来社会秩序的失控,影响社会稳定。因而,我们既要加强社会管理,但也必须推进社会自治。


  我们要实现良好的社会治理,真正在社会领域实现善治,既需要强有力的社会管理,更需要高度的社会自治。随着民主法治水平的提高和政治文明的推进,社会自治的功能应当得到更大的发挥。因此,近年来,特别是中共十六大和十七大以来,中央既强调要加强社会管理,维护社会稳定,又强调要增强社会自治功能,扩大基层民主。党的十七大报告明确指出,要健全基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动,发挥社会组织的积极作用,增强社会自治功能。然而在现实生活中,我们在强调社会管理时,十分容易有意或无意地忽视社会自治的作用。这既不符合社会主义市场经济的发展逻辑,也与我国民主政治和政治文明的发展要求不相适应。


  文汇报:以往政府在社会领域包揽一切,往往造成政府不堪重负。现在,在推动社会协同、公众参与的新格局中,政府应当有哪些方面的角色调整与转变?


  俞:随着社会现代化的推进,社会事务不仅日益增多,而且越来越繁杂,政府决不可能事无巨细什么都管。那样,不仅是不堪重负,而且也无能为力,得不偿失,尤其是不符合人类社会民主治理的根本方向。让人民群众更多地参与公共管理,是社会主义民主的基本要求。因此,党和政府必须转变角色和职能。要更多地从传统的一些管理领域中超脱出来,扩大公民自治的领域;要转变管理的方式,努力从管制为主转向服务为主;维护社会稳定,要从以堵为主转为以疏为主。


  文汇报:政府角色调整和转变的目标,是不是就是您一向倡导的“善治”?


  俞:对,我所说的“善治”就是公共利益最大化的社会治理。其实质是国家与社会两者关系的最佳状态,或政府机关与社会组织在公共治理中的良好合作。我一直强调,要特别重视发挥社会组织在社会治理中的不可替代作用。“公众参与,社会协同”格局的形成,在很大程度上取决于一个健康有活力的社会。因为人民群众参与公共管理,不是无组织、杂乱无章的,而是有序的参与。社会组织是公众有序参与的必经环节。改革开放以来,我国的社会组织发展十分迅速,在社会主义现代化建设中的作用日益重要。目前在各级民政部门正式登记注册的社会组织超过40万,实际存在的社会组织可能超过300万。政府与社会组织不应当相互对立,而应当是建设性的合作伙伴,共同承担起社会治理的责任。这不仅可以降低政府管理社会的成本,提高管理的效率,更重要的是可以建立公民与政府的相互信任,限制政府公共权力的无限扩张,维护和实现公民的政治权益。与社会主义市场经济和民主政治相适应的只能是社会主义公民社会,我们应当努力建设一个健康的、具有中国特色的现代社会。


  公众意识提高推动社会进步


  文汇报:社会自治有赖于社会公众的现代意识。在您看来,目前条件下我们的社会公众有了哪些进步,还存在哪些不足?


  俞:在政治发展的现阶段,社会治理的好坏主要还是取决于政府。几年前,我在贵报就发表过一篇文章,好像标题就是“善政是善治的关键”。但是,从长远看,如果还政于民是人类政治发展的理想目标,那么,公民的作用必将变得日益重要。从这个意义上说,公民的意识和素质决定着人类的政治发展进程,对于社会自治来说就更是这样,因为社会自治的主体就是公民自己。改革开放以来,我国在公民意识和素质方面,最重要的进步是权利意识和法治意识大大觉醒,特别是年轻一代的政治价值观发生了重大的变化。当多数老一代人还在用传统的民本政治价值来评价现实政治进步时,多数年轻人已经用自己的民主政治价值来衡量政治发展了。例如,老一代人如遭受冤狱,通常会在昭雪时对党和政府千恩万谢,但年轻人发生类似的情况,首先想到的通常是向政府索赔。对于公民身上存在的问题,大体说来,对于改革开放前成长的那代公民来说,主要还是权利和法治意识要继续增强;而对于改革开放后成长的年轻公民来说,主要是责任和义务意识要相应提高。


  文汇报:应当看到,公众参与社会管理,很大程度上表现为“草根服务草根”的现状;一些掌握较多社会资源的人士,在网络特别是微博上很投入,但对于政策法令公开征集意见和建议却不够热心。在您看来如何改变这一现状?


  俞:中国的网络政治有许多特色,最大的特色就是有这么多的网民关心政治,通过网络参与政治,近年来多数重大的政治事件是通过网络形成的。其次就是你提到的这种情况,低层参与的热度高,“草根服务草根”。我认为造成这种情况的主要原因有两个,首先是制度性的公共参与渠道不够畅通,大家只好挤到网络上来。其次的一个特色是政府在制定公共政策时开始向社会公示,让公众参与。如推行政策听证制度和决策咨询制度,这是在民主决策方面的一个重要进步。但毋庸讳言,许多制度尚不够完善,或流于形式,或缺乏法律保障。因此,要改变这种状况,责任首先在政府。党和政府要努力扩大公民有序参与的制度性渠道,有序参与少了,无序参与就必然增多。要改革和完善民主决策的制度机制,使听证、公示、咨询、责任等制度真正发挥实际的效果。当然,对于公民来说,也要更加重视制度性的参与渠道,更加积极主动地参与公共治理。


  文汇报:德国社会学家乌尔里希·贝克的“风险社会”理论曾经备受学界关注。在您看来,在创新社会管理过程中,整个社会是否应当进一步加强风险社会的意识?


  俞:全球化时代也意味着风险社会的来临,这是贝克和吉登斯等社会学家的观点。这种观点有一定的道理,因为全球化意味着风险传播和扩大的概率大大增加了。但这与政府管理创新的风险还不是一回事。任何创新必然会有这样那样的风险,政府创新的风险可能会更大。因为在我国现实政治环境下,政府创新的风险不仅仅是政策失误所导致的人民利益受损,更大风险在于可能犯“错误”。所以,政府的改革创新虽然意义特别重大,但却尤其不容易。一方面,我们要想方设法将改革创新的风险降到最低,使人民群众在改革创新方面获得实实在在的利益;另一方面,一定要营造宽容宽松的环境,鼓励各级政府进行大胆的改革创新。11年前,我倡导发起“中国地方政府创新奖”,主要目的也在于此。


  文汇报:日本大地震以及它的巨大破坏力震惊了世界,更是让一贯防震防灾意识很强的日本社会始料未及。您如何评价震后日本整个社会应对这次灾难和危机的表现?从社会管理角度看,日本大地震可以为我们带来怎样的启示?


  俞:日本发生特大地震时,我太太正好在那里访问。当时国内的亲朋好友很着急,但她告诉我,她在日本根本没有感受到恐慌,也没有国内友人所想象的那种“地震历险”感觉。机场、车站虽然突然拥挤,但人们照样文明排队。前些天国内一些地方甚至发生了抢购碘盐的现象,实在是匪夷所思。我看到许多知识分子已经在反思日本民族在这次特大灾难中的表现,这种反思非常有助于我们民族的进步。我认为从社会管理的角度看,日本大地震给我们带来了这样一些启示:第一,社会的良好秩序应当更多依靠社会的自治和自律。对国家和民族负责任的政治家必须清醒地看到这一点。第二,现代化决不只是GDP的增长和物质生活水平的提高,更重要的是国民素质的提高,是制度的完善和成熟。第三,政府与民间组织的合作伙伴关系,是社会善治的基础,国家发生危机时,这种合作尤其重要。第四,国家要有一整套完善的应急管理机制,紧急事件一旦发生,这套机制就能自动运行。“临时抱佛脚”必定事倍功半。第五,人类需要重新审视核安全战略。

来源:文汇报 | 来源日期:2011-04-18

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