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喻少如:论社会救助制度中的行政给付程序

《法学评论》2011年第4期
【摘要】社会救助制度中的行政给付程序法治化可以保障行政给付相对人的程序性权利、规范裁量权行使、提升行政给付效率,特别是有助于建立行政主体与给付相对人合作型行政。在行政给付程序设计上,究竟是以申请人为本位还是以行政机关为本位,或者以利益平衡为追求指向,既能兼顾尊严和公平,又能实现效能,行政机关给付目的的取舍相当重要。我国社会救助立法中的行政给付程序制度诸多不足,必须在《社会救助法(草案)》制定中予以完善:增加受助对象的权利条款;倡导“亲民”行政程序;扩大听证程序在社会救助中的适用;规范社会救助的调查程序。

【关键词】社会救助;行政给付;行政程序;给付目的


一、社会救助行政给付程序构建的必要
    根据《社会救助法(草案)》[1]第3条,社会救助是指“国家和社会对依靠自身努力难以维持基本生活的公民给予的物质帮助和服务”,其中国家的帮助被称为行政给付,社会救助程序主要是指其中的行政给付程序。在我国,不少学者认为行政给付程序问题并不重要,实务上对行政给付程序的重要性和特殊性也欠缺重视,如在被誉为我国首部地方性行政程序规定的《湖南省行政程序规定》中只规定了行政给付行为,并且将行政给付行为纳入统一的行政执法程序中(第54条),并未单独就行政给付程序作出规定。显而易见,这些观念有失偏颇,并未体认到行政给付程序在构筑现代社会救助制度中的地位和功能。进而言之,不管是中央或地方,统一的行政程序法典的制定固然必要,但是,“个别行政领域行政程序所具之特质部分,殊难以统一行政程序法作一般性的规范……从行政程序法制之长期的发展方向来看,针对个别行政领域之特质而健全个别行政领域行政程序法制,应是最重要之课题。”[2]
    首先,控制行政给付裁量权的需要。在行政给付领域,权力的色彩较为淡化,而更多显现的是以经济力量为后盾的行政作用,因而人们常常以此作为给付行政法律保留相对化的理由。其实,“政府在福利的给付者(援助人)和福利的受益人(贫穷的陌生人)之间是左右逢源的,政府既可以基于‘贫穷人有获得福利的资格’(the poor are entitled to welfare)、福利给付是一种‘权利’而非‘特权’(privilege)的理念来对福利受益人行使福利管理权,也可以基于福利给付的道德义务对援助人的财产实施警察性质的管理权力。”[3]在给付行政的过程中,政府权力不但没有削弱,而且得以强化。面对行政给付过程中可能滥用的行政权力,约束和控制政府滥用福利管理权力的手段或途径大抵有这样几种:(1)确立给付行政中的法律保留原则,通过立法确立公民的福利权利和政府的给付义务等问题;(2)通过契约行政的方式如行政的民营化和社会化来分解和弱化给付行政中政府庞大的裁量权;(3)通过正当行政程序约束给付行政中的裁量权;(4)强化有关行政给付案件的司法审查,以司法权制衡行政裁量权。其中,法律保留制度并辅之以司法审查的手段属于实体控权,这种严格规则模式与通过程序控权的正当程序模式并称为现代行政法两大控制权力模式。在行政权力并不强大,行政权的内容以规制行政为主的时代,行政实体法对行政权的规范是有效的。但在福利国家到来的给付行政时代,行政实体法规制与司法事后审查的局限性也就暴露无遗,显得有点力不从心了,人们理所当然把目光更多投向了重视行政行为过程的程序监控。
    其次,保障行政给付相对人程序权利的要求。现代的行政给付区别于传统的行政给付,不仅仅在于给付已是相对人的权利而非国家对公民的一种“恩赐”,更重要的是,行政给付相对人不仅有得到给付的权利,而且应该享有“公平对待的权利”和得到“有尊严的给付”的权利。公平的给付和尊严的给付不仅可以实现相对人的社会权等实体性权利,而且可以培养相对人的自立精神,从而达到行政给付的最终目的。然而“富者在权利的实现方面具有优势,而穷者则处于劣势”[4]由于相对人个人因素和社会因素,行政给付相对人常常处于弱势地位,他们难以有效地参与到争取权利的过程中,甚至对于那些程序都不能完全理解。行政机构掌握了信息、资源以及分配权,即使他们是出于善意,要为那些福利申请人考虑,但是如果缺乏有效的沟通、对话以及博弈,仍摆脱不了专断、随意的发生。[5]而且,由于在物质资源和生活环境明显低于普通社会成员的生活条件,这些弱势群体很容易在分享公共服务、参与政治实践以及社会关系交往等诸多方面遭到社会排斥。反对社会排斥,而不仅仅是消除贫困,已是衡量现代行政给付与传统行政给付的标志之一。[6]有尊严的和公平的行政给付制度,无疑也是政府反对社会排斥的有效途径之一,而行政给付相对人的听证权、申辩权、申请回避权、知情权等程序性权利的确认与保障,应该是一个正当的行政给付程序的内在要求。
    再次,有助于建立行政主体与给付相对人合作型行政。我国台湾地区学者蔡秀卿提出,近代以来的行政程序,大抵可以从1925年奥地利行政程序法算起,主要架构“人民权利利益保障程序”的“近代国家型的行政程序法制”,其理论基础主要是控制权力和保障权利的法治主义原理,主要配合近代行政职能比较简单、利益关系二元化的税务行政、警察行政等消极行政类型,目的是行政的近代化;二战之后,除此类型之外,以“行政过程之国民参与或行政之民主化”及“行政之公正公开化”为理念的“现代国家型的行政程序法制”引人注目,其目的旨在追求行政的民主化,理论基础则是肯定公民对行政过程的广泛参与权的民主主义。这种公众参与、行政合作、利益平衡的现代型行政程序在行政立法、行政规划、行政契约及行政给付等授益行政领域尤为必要。以社会福利行政为例,第一,社会福利行政是实现以“生存权”为中心的社会权的积极行政,但从给付领受人自立、自主精神等主体性之培养的角度来看,又有消极行政的层面。由此,“社会福利行政程序,系以行政机关与被处分人之协调关系为前提,重视形成机能,因此行政机关对于资讯情报之提供、国民需要之掌握、最理想服务之提供,并不以要保障者之自发性为要,而应积极主动行使正当程序。”[7]不过,在诸如福利调查程序等阶段,仍应重视近代型行政程序的防控功能,保障相对人的隐私权、受益权等权利;第二,社会福利行政以金钱或非金钱给付为内容,本质上不宜采用命令、强制等“高权型”刚性行政手段,而比较适宜于契约、指导、劝告等“平权型”柔性行政手段。因而,社会福利行政程序中,资讯公开、咨询、建议、协助、协调等具有沟通功能的程序倍受重视,借以解决信息不对称问题,促使双方合意的达成;第三,社会福利行政领域围绕相对人受益权的法律关系类型多样,主体众多,并且给付关系并非像行政处罚系一次性关系,而大多是需要保持稳定性与灵活性的持续性给付法律关系。但社会福利行政中关于给付要件等相关法律规定多为抽象简单,为顾及给付领受人的不同需要,关于给付内容的规定复杂多样。因此,建构统合利害关系及凝聚社会合意共识型的现代合作型行政程序尤为必要,诸如以高度专业性为必要之事实认定程序,以及以社会价值判断为前提之财政分配程序更是如此。
    最后,完善的行政给付程序也是提升给付效率的保障。行政给付的前提需要国家通过行政征收等手段筹集相当的财政资源,良好的程序可以保障给付资金合理公平的分配与运用。对于急需国家出手帮助的相对人来说,可能对其他不需帮助的人来说,最终得到的给付微不足道,但对于给付受领人摆脱生活困境却意义重大。假设给付程序冗长而拖沓,令申请者望而生畏,只能说是再次证明了一句西方法谚,“迟到的正义不是正义”。
    二、社会救助行政给付程序的价值选择
    行政程序并不当然就是正当的行政程序,其实从我国学者的研究来看,所有关于行政程序的问题都已经包含了有关正当性的内容,关于立法目的、目标模式、基本原则、具体制度等问题的研究,都体现了对正当行政程序的追求。但无论如何,这个问题都有必要单独予以讨论。
    什么样的行政程序才是正当的?这的确是一个难题,因为近代行政法试图考虑到各种情况的巨大差异,以及在这些多元性中如何提出正当程序的权利主张,而程序的正当标准是“依提出权利主张的具体情形而迥然各异”[8]。但这并不表明我们没有可能在理论上归纳出相对确定的程序正当标准。陈瑞华教授曾经从历史的角度概括了正当法律程序的四种传统判断模式:绝对工具主义模式、相对工具主义模式、经济效益主义模式、程序本位主义模式。[9]其实,从实体正义与程序正义的关系来看,基本上可化约为两大对立的理论:程序工具主义和程序本位主义。两者的分歧在于;前者强调程序的工具性价值,程序本身没有任何独立的内在价值,其惟一正当目的在于最大限度实现实体法目标;而后者主张程序具有独立的内在价值,结果有效性并非法律程序的惟一价值,法律程序的价值在于程序本身的正义,而不是结果的有效性。在我国这样一个有着“重实体轻程序”法律文化传统的国度,需要强调的是程序的独立内在价值,“在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或不利影响的活动或决定作出评价时,不能仅仅关注其结果的正当性,而且要看这种结果的形成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准。”[10]
    对于行政程序而言,“程序中立性、程序参与性和程序公开性”的正当标准只是“最低限度程序正义的三项要求”。[11]但是在不同的行政行为中,应当有不同的程序要求。毕竟法律程序是多样化的和动态的过程,因而在研究每一类型程序时,应注意到程序的多样性、差异性和可变通性。如果把正当行政程序理解为一成不变的教条和标尺,不分时间、地点和条件机械地套用,则政府将无法正常地开展工作。所以,“在设计行政程序时应当对行政行为的性质有所权衡,根据它所可能涉及的相对人利益的重要程度来设计行政程序。”[12]当然,程序的可变通性并非意味着对相对人利益影响很小甚至没有影响就不需要相应的正当程序,也并不意味着可以否定程序的正当标准。具体到行政给付程序,就不得不考虑行政给付的性质、特点与目的,进而论及行政给付程序的正当性。以社会救助行政给付为例,仍然在理论上可以辨别出不同行政给付程序的“正当性”。
    1.尊严之给付。从人性尊严的尊重与保护的角度来说,公民应享有具有人性尊严的生活的权利。虽然现代社会早已明确社会救助不是一种恩惠而是公民的权利,但由于社会救助的受救助者系无偿取得国家的帮助或给付,相对于其他能够自立的公民,受救助者常常会感受到社会道德的评价从而挫伤其自尊。尊严之给付从广义而言就是公民作为救助权利主体,不能作为行政程序的客体,而应拥有参与行政行为过程的权利;从狭义而言尊严之给付要求给付过程及情景要尽可能使求助者在得到物质帮助的同时感受到受尊重。要言之,给付制度的设计应保障受助者对于给付标的的选择权、隐私权以及受助者的陈述权、申辩权等程序权利。行政给付制度发展的一个趋势就是给付标的种类的多样化,其出发点在于更加尊重相对人的选择权,更加注重济贫与预防贫困的结合。从现金、实物型给付到提供设施组织、公共服务型给付,表明行政给付制度从生存权的经济性层面的历史起点出发,日益深入到生存权的文化性层面。
    2.公平之给付。社会救助涉及国民收入的再分配,因此攸关社会的公平正义,过度给付或给付不足均会损害公平正义。虽然在公平正义上未必能够取得一致的看法,但是至少社会救助制度的设立就说明弱势群体应该得到救助已形成社会的共识。因此,简单来说,公平之给付在实体上就是要求每位弱势者得到给付,“应保尽保”;在程序上则通过设置听证程序、给付相对人、利害关系人异议程序、监督程序等确保行政给付的平等性。
    3.效能之给付。效能常包括效果与效率。行政效能不仅评价效果,还考量最小单位的行政成本的目标收益。有效率的给付不仅能够提高给付资金的使用效率,而且可以避免受救助者因给付的拖拉陷入更加不利的生活境地。因此,行政给付的期限制度、简易给付制度、绩效评价等程序制度的建立就显得尤为重要。
    4.控制之给付。在社会学上,所谓社会控制是指社会组织利用社会规范对其成员的社会行为实施约束的过程。广义的社会控制泛指一切社会行为的控制;狭义的社会控制,特指对偏离行为或越轨行为的控制。在宗教、道德、法律等社会控制手段中,法律并不是社会控制的惟一手段,但是从16世纪以来,法律已替代宗教成为社会控制的首要工具,“在一个发达社会中法就是社会控制的最终有效工具”。[13]从社会救助历史的角度来看,早期济贫法制度具有非常明显的对穷苦阶级的安抚和控制倾向。现代的社会救助给付建立在公民社会权利的基础之上,已不同于济贫法时代,但在给付的过程中仍然承载实现一定社会主流价值观的控制目标。如申请必须以家庭为单位或附带一定工作要求,就蕴含着社会整合的目的,给付不只是单纯的给付,附带了促进社会成员重视家庭互助、劳动自救、自力更生的价值观念。
    虽然上述的社会救助给付目的未必能够涵盖行政给付的所有领域,而且各种目的之间可能会有所排斥,譬如以尊严和公平为核心的给付未必就是最有效能的给付;然而仅仅重视行政机关成本考量的以效能为导向的给付,则可能与“尊严之给付”、“公平之给付”产生冲突,使得重视效能的给付结果,未必是尊严和公平的,其结果可能是“应保未保”,难以满足行政给付的目的与宗旨。如果从行政给付程序的正当性来看,上述四种给付模式的正当性从“控制之给付”、“效能之给付”、“公平之给付”、“尊严之给付”依次上升、逐步增强。在程序设计上,究竟是以申请人为本位还是以行政机关为本位,或者以利益平衡为追求指向,既能兼顾尊严和公平,又能实现效能,行政机关给付目的的取舍相当重要。
    三、社会救助行政给付正当程序的内容构成
    依据行政给付权力运行的不同阶段,可以将行政给付程序划分为行政给付设定程序、行政给付实施程序和行政给付监督程序。其中,行政给付实施程序是整个行政给付程序制度的重心之所在。目前我国在行政给付程序方面尚无统一的法律规定,在有关社会救助的法律、法规和规章中仅对不同形式的行政给付程序作出了一些比较简单的规定,归纳起来主要有:申请、审查、批准、实施。因此理论上确有必要从微观上梳理行政给付实施程序的各个阶段程序。[14]
    (一)申请之前—信息提供义务。由于行政给付相关的法律法规层级众多,规定比较分散复杂,法律的修改也比较频繁,加上行政给付的相对人多数是社会中经济上和身心上的弱势人群,对行政给付的相关法律及政策了解不多,难以弄清甚至不知行政给付要件及给付程序,因而在这一阶段,行政机关负有信息提供义务,以便于相对人清楚有关行政给付的内容、实体上的给付请求权、给付申请程序等信息,从而保障相对人对于行政给付申请的自发性。从政府信息公开的角度来说,申请之前阶段也是信息公开的重点之一,行政机关不仅仅应当依据申请人的要求提供必要的咨询、特定的建议、必要的指导,而且行政机关应该主动、准确、完整地公开行政给付信息,主动公开就说明不是消极等待受保障者提出申请后才提供;准确、完整地公开就要求无论是受保障者是普遍性的(如居民最低生活保障标准)或个别性的(如受保障者为个人)均需精确完备的信息,而不能是错误的信息、过时的信息。总之一句话,必须以相对人易于理解的方式公开行政给付信息。
    (二)申请阶段—申请给付主义为主,职权给付主义为辅。行政给付程序的开展,依照程序的启动方式可分为职权给付主义与申请给付主义两种模式。原则上,应以申请给付主义为主,职权给付主义为辅。从行政法理论来讲,行政给付是在个人通过自身努力仍无法获得相当生活水准的前提下有权获得国家的帮助,相对于个人责任而言,强调国家给付责任的辅助性。申请给付主义有利于尊重相对人的自愿和自主,也有助于行政机关减少或降低需受助者信息收集的成本及失误,将有限的给付资源配置给真正需要的受助人。不过,从行政给付的积极行政性质来看,申请给付主义只不过意在尊重相对人是否行使实体的给付请求权的判断权而已,不论成文法有无申请的明文规定,均不妨碍相对人实体上的给付请求权的存在。有的时候,相对人虽有实体性的给付请求权,但因相对人欠缺意思决定能力或者意思决定能力不充分而无法申请时,就必须以职权给付主义为补充。从世界各国的立法政策与法律规定来看,一般情况下多适用申请给付主义,如持续性给付的最低生活保障等领域,职权给付主义在主要适用于紧急行政给付或相对人欠缺意思决定能力的情况。行政机关依职权主动给付,解救受困者于危难之时,更好地体现了政府的服务性质。
    在申请阶段,程序的设计应以申请便捷主义为考量重点,避免无谓增加相对人的程序负担。在申请形式方面,至于采用书面形式或口头形式,似应由相对人选择为适当;在申请期限方面,也能够给相对人一个比较宽松的申请期间;在申请行为的效力上,应作有利于相对人的意思推定的规定,如当事人的申请递送给无权受理机关,该无权机关应有告知或转送义务;又如,当事人申请内容欠缺或意思表达有误,应允许申请人及时补正。也就是说,行政机关应负有教示义务。申请的最终结果,或受理或不受理,无论如何行政机关的受理行为均应迅速及时,避免久拖不决;如果行政机关作出不予受理决定,应作出书面决定并说明理由、告知救济途径。
    (三)调查阶段—最低限度之合理必要原则。源于英国济贫法传统,行政给付特别是行政救助,不同程度存在家计调查或收人调查。这一阶段,既包括调查,也包括审查。因为调查往往容易造成对申请人的隐私权、私生活自由、人格尊严等权利的侵害,因此,应在尊重相对人权利的前提下,行政调查等相关行为的展开须在最低限度之合理必要范围内为之。严苛的过分的家计调查程序是早期社会救助的基本特征之一,给受助人的身心造成了极大的压力,以致出现了“制度不利用”的问题。“收入情况调查是许多人因贴上贫穷的标签而非常尴尬,而且使他们没有勇气申请他们应享有的补助。”[15]为了充分尊重和保障相对人的人格尊严等权利,调查程序的立法和实施应尽量坚持必要性原则和程序人道性原则,避免给行政给付的相对人造成人格和心理的伤害。
    (四)决定阶段—标准审查期间、书面主义、理由明示主义、听证或意见陈述。在这一阶段,往往直接决定申请人能否获得期待中的给付结果,程序的运行攸关相对人实体性的给付请求权,因而正当行政程序的保障至关重要。(1)合理期限与“视为不给付决定”。为了保障申请人的生存权,行政机关应在合理期限内作出给付或不给付的决定,尤其在紧急行政给付中更应及时作出决定。故有必要在法律规定中明确规定审查期间和决定期间,杜绝拖拉的官僚弊端。对于逾越合理的审查决定期间而不予答复行为,立法应作出推定,视为行政机关不予给付决定,以便于日后申诉、复议或诉讼的重要根据。在行政机关依职权给付的情形下,由于行政机关依职权不予给付决定时,往往对外不为意思表示,造成相对人难以寻求救济。“视为不给付决定”制度对于督促行政机关积极主动给付,治愈行政不作为的顽症具有积极地意义。(2)听证或意见陈述程序。为保障给付决定过程的公正性与透明性,也为了预防事后争议的发生,尤其在行政机关作出不予给付的决定之前,或者在相对人给付条件发生变化,行政机关作出停发、减发或增发的时候,有必要设置意见陈述程序或听证程序。(3)书面主义和说明理由。无论给付或不给付决定,为确保行政给付决定的公正与透明,应以书面形式作出,并且说明理由。尤其是不给付决定书中,不仅需要明确的法律根据,而且行政机关作出不予给付决定的论理过程及具体的理由,均须载明。
    (五)给付发放阶段—职能分离原则、便民与监督原则。给付决定作出之后,决定机关可以自己直接实施给付;也可以委托其他机构或组织具体给付。《行政处罚法》罚缴分离的成功经验启示我们,可以规定作出给付决定的机关与发放给付的机构相对分离,一可方便给付相对人领受;二则防止腐败并提高行政效率。
    四、我国社会救助行政给付程序的检讨及完善
    (一)我国社会救助行政给付程序的实证分析我国社会救助制度创新是从城镇最低生活保障开始的。根据《城市居民最低生活保障条例》、地方性法规、规章以及数量众多的其它规范性文件的相关规定,城镇最低生活保障(以下简称低保)行政程序基本上可以描述为六个步骤:“个人申请—社区(居民、村民委员会)核实—街道(乡镇)初审—区县审批—领证享受—动态管理”。
    1.申请程序:《城市居民最低生活保障条例》规定申请“由户主向户籍所在地”街道或镇政府提出“书面申请”,并出具有关证明材料;对于农村低保,国发[2007]19号《通知》[16]规定:“申请农村最低生活保障,一般由户主本人向户籍所在地的乡(镇)人民政府提出申请;村民委员会受乡(镇)人民政府委托,也可受理申请。”各地做法不一,大概有:向户籍所在地的村委会申请;直接向当地乡(镇)政府申请;向乡镇政府申请但要求“通过村委会”;村委会受乡镇政府委托受理村民申请;村民可以选择向村委会或乡(镇)政府申请。申请是否提交有关证明材料,具体包括哪些材料,国发[2007]19号《通知》均未明确要求,从各地规定来看,主要包括两部分:一是家庭成员户口簿、身份证等身份证明;二是家庭收入证明。对于收人证明,各地的规定繁简有别。
    总体来看,申请阶段程序许多保障相对人权利的制度付之阙如,还有完善的空间,如可以考虑口头申请方式;申请代理制;相关机构的咨询、建议义务;对申请所提交证明材料中个人信息的保密义务以及紧急给付等特殊情况下申请手续的简化。
    2.调查程序:社会救助制度一个突出的特点就是“家庭经济情况调查”或“家计调查”,我国的最低生活保障制度自然也不例外,“家计调查”是低保程序中的重要步骤。《城市居民最低生活保障条例》第7条第2款只是原则上规定:“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要,可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查,如实提供有关情况。”国发[2007]19号《通知》规定“受乡(镇)人民政府委托,在村党组织的领导下,村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见,报乡(镇)人民政府;乡(镇)人民政府审核后,报县级人民政府民政部门审批。”据此,大多数地方赋予了村委会“受委托”的调查权,只有个别地方没有把调查权“委托”出去而直接规定乡(镇)政府行使(如浙江、海南)。在调查的具体程序方面,各地均未明确规定,仅有少数地方笼统规定了调查方式。
    3.民主评议:《城市居民最低生活保障条例》对此并无明确规定,“民主评议”是近年来基层工作的一项创新。国发[2007]19号《通知》将“民主评议”在农村最低生活保障实践中予以肯定和推广,并作为“家计调查”之后的必经程序环节,规定村民委员会接受申请之后,先对申请人开展家庭经济状况调查,然后“组织村民会议或村民代表会议民主评议”并在此基础上提出初步意见。地方新近立法中也有少数规定民主评议程序的,如2008年《深圳市居民最低生活保障办法》[17]第14条规定“必要时,可组织社区居民代表进行民主评议,征求群众意见,接受群众监督”。根据基层部门的规范性文件的规定,民主评议也称为“低保听证会”。以安徽省合肥市为例,听证由“由听证对象所在的居(村)组织、管理、实施,听证结果作为居(村)城乡低保审批的初审意见”;听证对象包括“1、日常新申请低保待遇的家庭;2、有举报或群众反映较大的在保户;3、年审时的全部在保户”;听证会组成“人员一般在15人以上,原则上为单数,具体人数由各居(村)根据实际情况确定,成员由村民组长、群众直选的村民代表、居(村)委会成员、辖区民警、辖区人大代表、政协委员、街道(乡镇)相关人员组成,如果听证会组成人员与申请人有亲属或其他利益、利害关系,则该员予以回避”。[18]
    4.公示(张榜公布):《城市居民最低生活保障条例》第9条规定公示对象为“对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民”,公示具体要求是“由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布”。但实际上有些地方公示的对象、次数均已突破《条例》规定,如《四川省城市居民最低生活保障实施办法》[19]规定“三榜定案”,即在“收到申请书5个工作日内”、“将有关材料和初审意见报县级人民政府民政部门”时和在“居民递交申请之日起20个工作日内作出决定”后,要进行三次“张榜公布”。这种矫枉过正的做法,有违反比例原则的嫌疑。国发[2007]19号《通知》也要求:“村民委员会、乡(镇)人民政府以及县级人民政府民政部门”要及时向社会公布有关信息,接受群众监督。与之相配合,《条例》及各地文件中普遍规定了公民的举报权,这样的“举报”必然要建立在张榜公布—左右邻舍获得知情权的基础之上。可以说,“公示”属于低保的必经程序,但不应忽视对公民隐私、人格尊严的尊重和保障问题。
    5.审批时限:从申请到批准之间的受理、审核、审批、公示等环节所需的具体时间,《城市居民最低生活保障条例》没有作出细致规定,仅规定管理审批机关应当自接到申请之日起30日内办结。从各地规定来看,主要存在三种分配方式:第一种是10:10:10模式,如《厦门市最低生活保障办法》[20]30日的审批期限在居委会(核实)、街道办或镇政府(初审)、区县民政局(审批)之间平均分配;第二种是5:10:10模式,如《深圳市城乡居民最低生活保障办法》[21]规定居委会的核实期限只是5日,特殊情况下可延长至10日,街道办或镇政府初审、区县民政局审批的期限均是10日;第三种是《天津市最低生活保障办法》[22]规定的15:7+3+5(或7+3)模式,即前两个环节的期限共为15日,最后一个环节分不同情况确定;第四种则是《浙江省最低生活保障办法》[23]规定的7:12:7模式。究竟如何分配居委会(核实)、街道办或镇政府(初审)、区县民政局(审批)三个阶段的时间,笔者非常赞同学者的建议,“审批时间在分配上适当向居委会倾斜,至少不应少于其他两个环节的时间”,“30日的审批期限只是一般性的规定,对于一些情况比较简单的申请,可以采用简易的审批程序,主要适用于申请人为‘三无’对象的情况下。”[24]国发[2007]19号《通知》则对审批时限未作规定,有些地方则仅从管理方便角度规定“县级民政部门一般每年集中审批一次,有条件的可半年审批一次”[25]
    6.说明理由、陈述申辩:《城市居民最低生活保障条例》第8条规定作出不予给付的决定应当书面通知并说明理由,但未规定“听取当事人陈述、申辩”、“听证程序”,对动态管理中停发、减发低保金的情形亦未明确规定说明理由;国发[2007]19号《通知》对“低保”决定尤其是不给付和动态管理中停发、减发低保金的情形都未明确规定“说明理由”、“听取当事人陈述、申辩”等程序。就地方规定而言,部分地方如北京、天津、湖南、海南、广东等地明确要求“说明理由”,如《重庆市城乡居民最低生活保障条例》第22条第四项规定:“……对不符合条件的,应当书面说明理由。”不过,目前有关“低保”法律文件中均没有“听取当事人陈述、申辩”规定。
    从1993年上海市率先制定《上海市社会救助办法》到1999年国务院颁布《城镇居民最低生活保障条例》,再到《社会救助法(草案)》的出台,我国社会救助法的制定呼之欲出。然而,从草案来看,立法主要关注社会救助实体性问题,忽视程序要件的建设。草案的程序规则基本停留在《城市居民最低生活保障条例》等法规、规章的安排上,即社会救助的申请、审核、调查、审批和公示,而这些程序多是救助机关的办事流程,程序制度也仅仅规定了临时救助中的告知并说明理由(草案第50条)、检查、调查时的表明身份(草案第57条)、救助对象个人信息的保护(草案第60条第七项)等,而体现尊严给付、公平给付的陈述申辩、听证等程序性权利及制度尚付阙如。与之对照,相对人的义务包括程序性义务规定得比较全面细致,如提交证明材料、接受调查、如实提供有关情况、主动向管理机关告知收入变动情况等。可以说,我国目前的社会救助行政程序更像行政工作流程,是一种“控制的给付”、“效能的给付”,而不是理想的“尊严的给付”、“公平的给付”程序。《社会救助法(草案)》第4条第四项规定的“公开、公平、公正、及时”原则未能得到充分贯彻。究其原因,不能不说是与我国“重实体轻程序”的传统法律思想有关,也与社会救助领域根深蒂固的“恩赐”观念不无关系。
    (二)完善社会救助行政给付程序的若干建议
    社会救助法应该是社会救助的基本法,救助对象的权利保障法,救助机构的权力控制法,也是社会救助服务和监管的程序规则法。[26]这个定位启示我们,在重视设计社会救助实体性规范的同时,也应高度重视社会救助行政程序建设。
    1.增加受助对象的权利条款
    可以采用《行政处罚法》的立法做法,在《社会救助法(草案)》总则中增加一条:“在社会救助设定和实施过程中,公民享有向主管机关提出咨询、申辩、批评和建议、举报和投诉的权利。对于在行政程序中赋予当事人的权利或者要求其履行的义务,行政机关应当在必要的限度内向当事人提供相关信息。”
    2.倡导“亲民”行政程序
    公民与行政机关之间的沟通方式并不是一件微不足道的事情,它在一定程度上影响公民权利的实现,也决定着行政的性质和作风。如果行政机关以高高在上的教训人的行事风格来对待咨询对象,如果行政机关使用让人根本看不明白的预制表格或者使用令人不知所云的官方语言来告知,那么宪法的承诺—从人的尊严直到公正的行政,就会落空。(1)申请行为的简明化。对申请的提出、受理作出最有利于申请人的规定,如“代为申请”制的设置,当事人申请的可补正,特别是无管辖权机构的转送(申请)义务规定,无权限的机关在接到给付申请后“应当立即将申请送交主管的给付主体”,并且,即便当事人向无权限的行政主体提出了申请,视作已经提交了正式申请;(2)结论及说明理由应当简明、通俗易懂;(3)规定行政机关迅速作出决定的义务。
    3.扩大听证程序在社会救助中的适用
    对授益行政行为的申请予以拒绝的行为,因为并不涉及当事人的既得权利,一般并不视为是对当事人权利的侵害行为,因此不需要进行听证。但在给付行政领域,“从公民行使基本权利越来越依赖国家给付的现实来看,对给付的拒绝实际上就是对行使基本权利的侵害”[27],因而需要通过听证或听取意见程序实现过程的公正。以美国为例,在社会保障和福利津贴方面,按照规定如果一项福利中止或减少之后,60日内给付领受者可以要求听证,[28]但一般认为最佳的听证是事前的听证,一也即决定生效前的听证。[29]就目前我国社会救助领域实际来看,听证较为集中在家庭经济情况调查、不得享受低保的情况及如何办理低保等方面,并未涉及到其他更为重要的内容,例如救助给付标准的制定以及救助的终止或缩减等。因此,无论是从民主的角度,抑或从保障相对人的生存权和社会权的高度,亟需在上述两个领域举行事前听证,当然不必完全是审判型的正式听证。
    4.规范社会救助的调查程序
    从世界范围来看,行政调查的程序法规制大致有法院令状主义和行政调查程序两种模式。在我国,行政给付的调查机关主要是地方和基层行政机关,如果要采取法院令状主义,恐怕不太现实。与其不切实际强调法院令状主义式调查,倒不如设计出一套更为合理的调查程序。可以考虑法律首先明确规定行政调查的一般程序原则,再由国务院部委制定最低生活保障调查细则等类似规章。行政给付中的调查乃至整个行政调查的一般程序要求至少包括:(1)要求行政机关事前通知,通知内容包括调查目的、时间、场所、范围等,甚至调查理由也必须事先告知;(2)调查人员不得少于2人,并且出示必要的证件;(3)调查后应将结果告知相对人并说明理由;(4)听取相对人的陈述、申辩。尤其在强制调查中,相对人的程序性权利被压缩,但并未被完全否定和排除,行政主体应听取相对人口头或书面的抗辩,并将抗辩理由记录在案,以备日后解决行政争议之用。


【注释】[1]参见《中华人民共和国社会救助法(草案)》 2009年4月3日修正稿,资料来源:http://fzb. j1. gov. cn/ggl/200904/t20090427 571166.htm
[2]蔡秀卿:《现代国家与行政法》,台湾学林文化事业有限公司2003版,第249页。
[3]于立深:《给付行政中的警察权力》,载杨建顺主编:《比较行政法—给付行政的法原理及实证性研究》,中国人民大学出版社2008年版,第162页。
[4]郝铁川:《权利实现的差序格局》,载《中国社会科学》2002年第5期。
[5]See Joel F. Handler,Discretion in Social Welfare: The Uneasy Position in the Rule of Law, 92 Yale L. J. 1270.(1983).
[6]参见唐钧:《社会政策的基本目标:从克服贫困到消除社会排斥》,载《江苏社会科学》2006年第1期。
[7]前注[2]蔡秀卿书,第133页。
[8][美]欧内斯特·盖尔霍恩等:《行政法和行政程序概要》,黄列译,中国社会科学出版社1996年版,第120页。
[9]参见陈瑞华:《程序价值理论的四个模式》,载《中外法学》1996年第2期。
[10]陈瑞华:《程序正义论—从刑事审判角度的分析》,载《中外法学》1997年第2期。
[11]周佑勇:《行政法基本原则研究》,武汉大学出版社2005年版,第247—248页。
[12]孙笑侠:《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》,山东人民出版社1999年版,第240页。
[13][美]罗·庞德:《通过法律的社会控制、法律的任务》,沈宗灵、董世忠译,商务印书馆1984年版,第9页。
[14]参见前注[2]蔡秀卿书,第245-272页;高秦伟:《论社会保障行政程序的法制化构建》,载《国家行政学院学报》2008年第2期。
[15][美]威廉姆·H·怀特科、罗姆斯·C·费德里科:《当今世界的社会福利》,解俊杰译,法律出版社2003年版,第24页。
[16]2007年7月国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发[2007]19号)。
[17]深圳市政府第99次常务会议通过,深圳市人民政府令第189号发布,自2008年10月1日起施行。
[18]参见《合肥市民政局关于全面推行城乡低保听证制度的通知》(合民[2009]179号)。
[19]2001年9月11日四川省人民政府令第156号发布。
[20]2004年4月29日厦门市第12届人大常委会第11次会议通过,2004年6月2日经福建省第10届人大常委会第9次会议批准,自2004年7月1日起施行。
[21]2002年1月18日深圳市政府第48次常务会议通过,深圳市人民政府令第110号发布,自2002年3月1日起施行。此规章已被2008年10月1日生效的《深圳市居民最低生活保障办法》所废止。
[22]2001年2月26日天津市政府第36次常务会议通过,天津市人民政府令第38号发布。
[23]2001年浙江省政府第57次常务会议通过,浙江省人民政府令第131号发布。
[24]参见林莉红、孔繁华:《社会救助法研究》,法律出版社2008年版,第213-216页。
[25]《湖北省人民政府关于建立农村最低生活保障制度的通知》(鄂政发[2007]41号)。
[26]参见张秀兰、朱勋克:《对<中华人民共和国社会救助法(征求意见稿)>的修改建议—兼论社会救助法的基本特征及定位》,载《社会保障研究》2009年第1期。
[27][德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第228页。
[28]See Robert T. Steinkamp, The Welfare Recipient’s Right to a Prior Hearing,38U. Mo. Kan City L.. Rev. 93,96(1969-1970).
[29]See Note, Due Process and the Right to a Prior Hearing in Welfare Cases,37 Fordfam L. Rev. 604(1969).转引自高秦伟:《论给付行政中的听证制度及其构建》,载《甘肃行政学院学报》2008年第4期。

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