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卢明威 罗华:包容性发展中社会保障法的立法公平
 

来源:《西部法学评论》2011年第4期 (作者单位:广西师范学院  中南民族大学)
【摘要】现阶段我国社会保障制度存在条块分割、不同阶层保障水平不同的不公平现象,这种现象是不同历史时期对效率与公平的不同立法价值选择和社会保障立法中的不公平所致,从经济学上看则是不同社会集团利益博弈的结果。要解决这一问题,需要在社会保障制度设计中确立公平的立法理念,建立公平的利益诉求机制,而包容性发展模式则成为确立公平理念与建立公平立法机制的政治指引。
【关键词】社会保障;包容性发展;立法价值;公平
一、问题的提出
    改革开放以来,我国社会主义法治建设取得了巨大进步,但目前社会保障法的现状是法律体系不健全、立法层次低、制度建设与经济发展不平衡。与其他部门法相比,我国社会保障法的立法与研究工作的这种滞后状态不仅仅是学术研究上的不足,也是我国现行社会保障体制条块分割、不同社会群体间社会保障水平缺乏公平性的真实制度反映。
    纵观建国以来社会保障法的法律文件,多是一些效力层次较低的规章或制度,长期处于“有规无法”状态,一直到今年《社会保险法》的出台才改变了这一状况。以社会保险法为例,我国现行社会保险制度可追溯到20世纪50年代,在20世纪90年代进行了很大程度调整,提供的保障包括退休金、残疾救济金、失业保险、医疗保险、女工生育保险等;农村养老金计划从1991年开始,农村合作医疗保险可追溯到20世纪70年代,近年开始得到推广。{1}
    我国现行社会保障法所反映的社会保险体制条块分割有其历史原因。在建国初期,这种分割状态就已经形成,由于在政治上强调工农联盟,虽然工人阶级、农民阶级在国家利益分配上差别并不大,工人无产阶级的社会保障由国家与企业承担,农民阶级的社会保障与土地挂钩,两者的社会保障水平相差不大。但自从改革开放之后,附着在农产品和工业品上的价格距离开始出现剪刀差,反映在社会保障上就是工人与农民的保障水平在八十年代逐步出现差异,企业单位人员自上个世纪90年代初便逐步建立了全国统一的社会统筹账户和个人账户相结合的制度框架,工人的社会保障得到一定程度的保证。事业单位工作人员与公务员本来执行同样的社会保障制度,但两者自2006年公务员执行阳光工资之后,差距也开始拉大,尤其是2008年2月29日国务院常务会议通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,该改革方案使二者的保障水平差距更大,从而引起更大的争议。目前,社会各界对社会保障法的主要争议焦点在于不同群体的保障水平不同:农民的社会保障水平最低;工人、城镇居民其次;事业单位职工稍好,公务员不缴纳社会保障金社会保障水平却最好。
    为了解决社会保障法缺乏主体法律文件及现阶段亟需解决的一些问题,2010年10月28日,作为社会保障法主要组成部分的《社会保险法》经过全国人大三年四次审议最终获得通过。《社会保险法》的出台确定了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度及公民获得物质帮助的权利。但勿庸诲言,该法更多是对现行社会保险制度的成文化总结,从技术角度处理了社会保险的跨区转移与缴纳支取,而对于争议较大的一些问题仍然无力解决,其中最在的问题仍然是公务员、事业单位人员、企业职工、灵活就业人员和农民等不同社会群体分别采取不同社会保险制度无法改变,因此该法的通过并不能解决不同社会阶层在社会保障权益方面的差别与争议。
    《社会保险法》维持现行社会保障制度格局的处理方式不仅反映在《社会保险法》制定过程中立法目标的含糊,更反映了目前社会不同阶层的经济力量与立法力量的对比,从经济学角度看,社会保障制度的确立与改革其实就是不同社会团体之间的利益博弈,在这场制度博弈中,不仅仅涉及立法思想的问题,而且涉及社会个体与群体的利益判断和制度效率问题,因此有必要从法学与经济学角度对社会保障立法进行历史检讨,以期对今后的社会保障研究和立法提供正确的方向。社会保障法的不公平已经成为影响我国社会经济发展的重大障碍之一,这种不公平又是由于社会保障立法中的不公所导致,只能通过建立公平的社会保障立法机制来获得解决,以下试作具体分析。
    二、社会保障立法不公的原因分析
    (一)社会保障法立法缺乏公平理念
    1.西方国家社会保障的立法理念变化。在诸多法律价值理念中,自由与平等、公平与效率是人类社会最重要的价值观,人们对这两对概念在不同时代和社会有不同的理解。从国别与历史角度看,各国社会发展历史进程的截然不同,其社会保障法领域立法价值也有很大差别。
    在西方国家,社会保险体系的构建受到主流的自由主义思想家如亚当·斯密、哈耶克等人的重要影响,贯穿西方国家社会保障法发展史的主线是广大民众通过斗争获得相对公平的社会保险。在英国,新教教义乃至后来的古典自由主义经济鼻祖亚当·斯密都强调个人选择的自由,认为每个人应自由地通过劳动追求自己利益的最大化,赤贫是由于个人懒惰的因素而不是社会因素造成的,政府只应保证每个人获得机会的平等而非最后结果的相同,不平等是一种客观存在,不仅是合理的,而且是必要的。{2}由于政府强调只需保证个人自由,无权干预个人生活,英国的新旧济贫法在制度设计上具有荣富耻贫的倾向,对于接受救济的贫民而言,要以丧失个人尊严、自由和政治权利为代价。
    哈耶克认为“对要求保障的普遍赞同可能是对自由的一种危险。”{3}他强调市场效率,反对利用国民收入的再分配来人为地制造平等,认为这样会影响劳动者的积极性,降低效率,因此在效率与公平中他更倾向于公平。英国自进入工业革命后,市场机制的作用得到人们的承认,认为市场竞争必然会出现贫富分化,对陷入穷困境地的人的救济可以提高劳动力更新,因此对于受求助对象的同情和其获得帮助权利的承认的思想主导了此后社会保障体系的建设,即社会保障法应以公平为基本价值目标,并把经济上尤其是收入上的公平分配作为实现社会平等的重要前提。自此,西方国家对社会保险立法的定位开始转向以社会公平为主。
    从西方社会保障法立法理念的简要脉络看,除了分配均等化和种种政策措施以外,发展社会福利事业,建立社会福利制度,设立失业救济金、养老金、医疗补助和残废津贴的机构等,也是各福利国家缩小贫富差距,实现社会公平的一个主要手段。{4}总体而言,西方国家的社会保障法的立法理念长期以来是以自由和公平为主线,先期强调自由,其后强调公平。
    2.改革开放之前社会保障制度建设重视公平。效率作为解决社会经济问题的化身而出现,即财富应当以有利于社会资源的充分有效利用进行分配;而公平主要作为社会政治问题的突出价值而存在,它意味着人人都有权享受基本平等的社会保障,这也是作为人的最基本的权利。公平正义,作为一个社会保险法的价值理念问题,效率使经济发展更迅速,而由此产生的后果需要在分配方式上更重视公平,因为解决转型时期弱势群体问题的关键是根据立法价值的选择进行立法和政策调整。而不同的历史时期必然需要有选择地适用效率与公平的不同价值目的。
    自古以来我国古代先贤们便致力于建设一个“老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者皆有所养”的“大同世界”,在这一“大同”社会中各种弱势群体的生存都能得到保障,这无疑具有朴素的公平思想。中国数千年的历史中公平一直是一个重要社会价值观,“不患贫而患不均”的问题也一直受到统治者的关注。
    新中国建立后,虽然国家可控的社会财富尚不足以为全体社会成员提供完整而公平的社会保障,只能将有限的资源在不同社会群体之间进行分配。“社会面临着选择:或是以效率为代价的稍多一点的平等,或是以平等为代价稍多一点的效率。”{5}但出于共产主义信念和中国历来的公平理想,在这一历史阶段中,公平仍然是我国社会保障制度的主要选择。当时新政府建立了一个基本公平甚至绝对平均的分配体系,而这又以文革时期的“大锅饭”而著称。国际上的著名研究机构,包括世界银行,对当时中国社会的判断是一个世界上极为平等的社会。{6}但绝对公平被证明是行不通的。
    3.改革开放后社会保障制度设计强调效率。社会主义改革的目标就是改变资源的配置方式,追求效率,实行不平衡发展战略,提倡”先富论”,让一部分地区和人口先富裕起来。改革开放后,政府也主张加强对收入分配的调节职能来实现公平,但从现在看来其效果并不明显,虽然国家积累了大量财富,但社会各类人群的保障水平出现明显差距和不公,贫富两极分化的趋势已经十分明显。
    (二)社会保障立法缺乏公平机制
    1.社会保障制度是不同阶层利益博弈的结果。社会保障作为一种制度,不仅是立法价值的体现,在制度健全的国家,它也是不同的社会阶层利益博弈的结果,不仅是政治力量对比的反映,也是经济选择的结果。社会制度由社会利益集团博弈形成,而博弈的结果与社会主体的力量及社会结构密切相关。社会结构对于法制制度的影响表现在立法活动以至对于法律的解释总是受到某些利益集团和社会势力的群体规范的极大影响。{7}
    关于制度的产生,以加尔布雷思为代表的新制度经济学派从整个社会的各个经济利益集团间的矛盾冲突来考虑制度的演进过程。而新古典经济学认为人的行为是完全理性的,经济人以利益最大化来指导自己行为的过程就是博弈的过程。而制度通常是理性最大化的结果,规范可以解释为重复合作博弈的均衡。{8}
    不同时期不同经济利益集团间的博弈促使社会制度发生变迁,制度变迁的动力及根源通常因国家和民族而异。在美国,其自由主义或个人主义政体容许行为者与利益集团的存在,这些利益集团的代理人(通常是律师)常常会采取各种行动,使他们自己与公共代理人的角色相称,直接维护和主张公共产品。在法国,制度变迁更可能源于作为民众代理人的政府,制度变迁反映的是在社会出现零散抗议与失序情况时形成的那些有权力者的主张。{9}由于社会阶层或利益集团的结构及组织性不同,其博弈的能力也有所差别,但只要授予各种利益集团组织结社的权利,亦即利益表达的机制畅通,则不同社会阶层之间的议价机会是均等的,这有助于形成公平的利益表达途径。但在我国,不同阶级与不同社会阶层之间在组织能力及维护自身利益的能力机会与机制差别极大,在社会保障法上则表现为立法中不同的利益集团缺乏平等的利益表达机制,公平立法机制的缺失使部分社会阶层集体失声,这部分群体具有强烈的利益被侵害感和权利被剥夺感,因此对政府政策采取不合作态度,进而影响和谐社会的建设进程。
    2.我国社会保障立法缺乏平等利益诉求机制。当前我国的各类社会冲突是不同阶层与利益集团利益博弈的一种外在表现,它不仅存在于经济领域,而且与政治改革密切相关,因为经济利益的争夺最终在政治要求上有所反应。改革开放以来,我国经济建设获得了巨大进步,但政治改革滞后于经济改革,这种滞后导致不同阶层和集团在法律、行政法规的制定中所享权限与机会有很大区别,其中广为社会舆论所垢病的“部门立法”便是其中的典型。
    某一个团体要主张或争取自己的利益首先要有自己利益代言人或表达机关,这取决于该团体组织性而与其成员数量无关。因为从经济学角度看,规模是决定个体对其利益及理性追求是否会导致有利于群体行为的决定性因素,群体越大就越不可能去增进它的共同利益。{10}以农民为例,在中国现行社会结构下,农民不仅是职业的称谓,而且代表着一种长期被排除在国民待遇体制之外的利益标准与身份象征,其政治权利与经济权利往往成为效率优先的牺牲品,其利益如土地权益、收入、保障水平屡屡被边缘化,没有得到应有的重视和保护。
    造成这一局面的原因是因为农民缺乏组织化的制度安排,缺乏通过集团行动表达利益诉求的能力。从社会组织构成上看,人类社会的构成单位基本上可以由人数较少的单群、半单群组成,其表现形式可能是家庭、家庭或是企业社团,这种人数较少但又具有一定的组织性的单群可以自发形成某种利益表达机制。而人数较多的复群、半复群必须具有明确的组织制度才能存在与运转,如果缺乏制度安排这些复群便无法通过集体行动追求团体利益。
    在我国,占人口大多数的农民就属于缺乏组织的复群,由于追求农民整体利益所需的巨大信息与利益成本,单个农民宁可忍受作为团体成员利益一定程度上受到损害的现实而缺乏为团体利益采取行动的冲动,要改变这种状况需要政府作出加强农民组织性的法律制度安排。但由于我国宪法所规定的公民结社权尚未具体化,政府有关部门往往以各种理由拒绝“农会”等农民自治组织的核准登记要求。在组织机制上,为国家法律所承认的是村民委员会,但它更象是基层政府的“代理人”,承担了某些行政管理职能,而非农民利益的“代言人”。农民的集体选择与利益诉求必须依靠政治权力作为保证,农民结社权无法实现的后果就是农民无法有组织的通过合法的途径争取自己的利益,在社会保障立法活动中表达自己的主张与要求,在与其他利益集团的博弈中处于被动安排的局面,农民如此,产业工人亦然。
    三、包容性发展对社会保障公平立法的政治指引
    (一)包容性发展中的公平理念
    包容性发展(也译作“共享式发展”)的概念首先由亚洲发展银行于2007年提出,2010年9月16日,胡锦涛主席在APEC人力资源开发部长级会议致开幕词时,明确提出要实现包容性发展,这标志着包容性发展获得了中国高层的认可,这一发展模式的目标就是要让经济发展成果惠及所有国家、地区和人群,在可持续发展中实现经济社会协调发展。包容性发展的核心理念是实现社会公平,通过经济增长创造就业机会,在教育、医疗、住房保障方面给每个人平等的机会,保证每个人都有参与经济发展的平等机会,通过发展机会的平等缩小收入和贫富差距,实现社会的可持续发展。
    (二)包容性发展有助于确立公平的社会保障立法理念
    社会保障法是实现包容性发展的重要制度支持,因为市场主体在市场经济过程中由于优胜劣汰,必然导致部分市场主体最终获得的利益产生差异,而社会保障法通过财富的重新分配,使所有社会成员共享发展成果,能够有尊严地生活,最终实现社会公平。这一制度本身就更应该体现包容性的公平,也秉承了经济法对实质公平的追求,为此包容性发展的理念应作为指导社会保障立法的必要理念。
    诚然,从西方国家的社会保险立法发展历史看,效率与公平的出现是有先后次序的,从效率为先到重视公平契合了罗尔斯在《正义论》中提出的作为公平的正义两个基本原则:第一个是平等自由的原则,第二个原则是机会的公正平等原则和差别原则的结合。如果一个制度是公平的,那么它就满足了这两个正义原则。社会保障法要同时保持效率与公平之间的平衡必然面临巨大挑战,要么坚守公平而放弃提高各社会成员的竞争力,要么降低社会福利保险水平获得快速发展。
    我国过去三十多年的改革将重点放在效率方面,期待初次分配造成的差距可以由二次分配的倾斜来弥补,但事实证明这是一个理想化的假设。如今提倡包容性发展,实现社会保障公平价值观的回归是在面临巨大的社会压力下作出的决策。刚刚通过的《社会保险法》第一条最终明确了社会保障的立法目的与理念,那就是使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定,这一条文所宣示的就是包容性发展的价值理念,在今后具体的社会保障制度设计中需要遵循这一立法价值观,这就要求政府在今后设计社会保障制度时明确宣布逐步建立在全体社会成员之间统一、平等的社会保障制度,要在社会保障方面投入更大资源以确保公平的实现。
    (三)包容性发展有助于建立公平的社会保障立法机制
    社会保障立法不仅是公民的经济权利,其公平立法更是公民的政治权利,需要政治权利的支持,包容性发展本身蕴含的对公平这一目标价值的追求及获得政府高层的认可有助于公平的社会保障立法机制的建立。建立公平的社会保障立法机制首先要承认与加强弱势群体的结社权与组织性。社会结构的模式是个体组成群体,群体团结成社区,个体和群体中的社会关系由相应的制度进行支配。
    以农民为例,中国传统农业社会中,家庭是社会、经济乃至政治生活的基本单位,进而由家庭组成宗族,家庭伦理和宗法制度是社会规范体系的重要组成部分,建国后尤其是改革开放后家庭伦理被经济原则所冲击,国家法律取代宗法制度,由于缺乏真正的农民自治组织,他们无力进行利益诉求,也很难与其他利益集团进行抗衡。农民的主体作用要得到更好的发挥,就必须尽快提高农民的组织化水平,强化其集体行动能力。{12}因此,将缺乏自我表达与自我组织的广大村民引导到能够自我表达与自我组织的现代公民之路上去,是中国农村现代化的核心任务。{13}这也是建立公平的社会保障立法机制的重点。相对而言,产业工人的组织性更强一些,但加强工人的组织性,工会需要进行独立性的改革,使之真正成为工人利益的维护者。
    建立公平的社会保障立法机制,需要加强与发挥不同群体的主体作用,允许其通过合法的途径表达利益诉求,这就需要对现行体制进行变革,政府责无旁贷地成为这一制度供给的主体。而在主体多元、利益多元的现代社会中保证与加强不同社会阶层与团体的组织化,建立各阶层及利益集团之间公平的利益表达与参与机制,并使之规范化、制度化,才能使社会保障制度执行、变迁与创新的风险与成本得到降低,才能使社会实现包容性发展。
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