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刘玉东: 基于治理民主的市政改革
 

来源:  学习时报 2013年6月10日

    现代治理理念强调公共事务的治理之道,在于政府和公民对公共生活的合作管理,并努力建立政治国家与公民社会的最佳关系。这一理念得到国内外普遍认同,也使人们认识到,在社会主义民主法治建设的进程中,我们有必要充分挖掘现行政治体制在整合民意、协调利益等方面的潜能。只是如何将这一理念上升到制度层面,在国内仍处于摸索阶段,已有的经验也往往集中在基层社会管理。南京市成立的城市治理委员会,可以说将治理理念在制度层面的实践向前推进了一大步。
    南京城市治理委员会成立于 2013年4月,取代原来的城管委具有的市政管理职能,包括指导、组织、协调、监督、考核有关部门的城市治理工作,并有权对城市治理中的重大事项处置作出决定。这一机构分别由公务委员和公众委员两类人员组成,既具有行政特征,又有社会自我管理的特征。其中公务委员39人,由南京市市长任主任、三位副市长兼任副主任,其他委员分别为城市治理的相关部门、直属单位的负责人。城市治理委员会下设办公室,负责城市治理委员会的日常工作,市城管局局长兼任办公室主任;公众委员45人,由公开征集及评选的方式产生。先从145名参选者中,审核出符合报名条件的 129人,这些参选者又被分成了 24个类别组,按照事先确定的名额分配比例确定名单,现场摇号选出。公众委员有权力影响甚至参与城市治理委员会的职权行使。这个制度设计理念的优势体现在以下三个方面。
    在一个统一的治理平台上,实现多中心治理的实质效果。这种制度设计将公民或社会组织的利益诉求和政治表达,直接纳入到市政体制内有序释放、协调或采信,在体制内形成了一个统一的治理平台。这个平台上形成了不同的政府部门以及各类社会成员代表的多元互动,而又最终协调一致的治理行为。这在治理绩效上的优越性在于,一方面,公民在有公权力为背景的政治表达中,通过合作网络的权威性,找到了参与公共政策制定和执行的有效途径;另一方面,将公民参与城市治理的行为设定在体制内,又可以在行政系统刚性的制度约束下,有效地避免难以一致行动的乱象。
    通过对公民个体的“行政吸纳”,实现对社会组织的“行政吸纳”。城市治理委员会的公众委员中有19人是各类社会组织的代表,在各自的社会组织中拥有较强的影响力。这些民间组织,往往以共同的群体利益作为其形成和存在的基础,相关成员常常对某些公共政策和社会问题持相同或相似的看法和观点,并具备一定的集体行动能力。公共权力系统通过“吸收”社会组织的负责人,将这些公民自发形成的组织机构纳入到现行管理体制下,既有利于提高行政系统的决策和执行能力,也有利于民间组织意见进入现实的城市管理程序,增强了国家与社会合作管理的能力。
    通过“第三方”立法,形成城市的公共治理规范。指导城市治理委员会工作的法规——《南京市城市治理条例》,重新界定了政府作用的范围及方式。尤其突出地表现在该条例是由第三方(法学专家)领衔起草立法,在国内首次提出了“城市治理”的概念,并将“公众参与”等体现现代治理理念的工作方式都写入城市治理的原则,比如强调“柔性管理”,优先采用教育、劝诫、疏导等手段。这些原则经省人大常委会审查批准后,获得了法律地位。通过立法机关对城市治理规范立法,使具有治理民主特征的体制改革更具有普遍意义,减少因人废事的可能性。
    市级城市治理委员会建立后,各区、街道也将陆续成立本级的城市治理委员会,社区建立议事平台,这就将进一步形成自上而下的城市公共治理体系。在“稳定压倒一切”仍是中国社会发展前提的条件下,面对国内日益复杂的利益格局和民主呼声的高涨,南京建立的城市治理委员会在民主、稳定和效率之间找到了结合点。这种基于治理理念的市政改革是政治体制改革的可行路径。


 

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