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郑毅:论民族区域自治法中的协商民主条款
 

作者:中央民族大学法学院讲师,法学博士
来源:《内蒙古社会科学》2014年第5期

[摘  要]协商民主对民族区域自治法具有重要价值。对《民族区域自治法》、《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》及自治州自治条例的规范分析显示,相关法律规范初步实现了地位、范畴、程序、实施等重要协商问题的制度化,且法律规范间 的良性互动及政策手段与法律手段间的动态配合亦初具雏形。面对客观实践提出的全新挑战,应针对主体、地位、范畴、程序、监督、法律责任和配套规范等不同类型的条款进行分别剖析再提出完善方案。

[关键词]民族区域自治法;协商民主条款;成就与困境;完善

一、引论:协商民主与民族区域自治

作为现代西方公共治理领域最重要的理论成果之一,协商民主一般是指在政治共同体中,自由与平等的公民通过公共协商而赋予立法、决策以正当性,并经由协商民主达至理性立法、参与政治和公民自治的理想,其核心在于公共协商,基本要素包括:协商参与者、偏好及其转换、讨论与协商、公共利益以及共识。[①]一般认为,协商民主是对传统的票决式民主的重要补充与纠偏机制。

2014年是《民族区域自治法》的而立之年。历史风云的际会使协商民主对于民族区域自治法律制度的发展与完善同样具有不可替代的价值:在规范上,政协制度作为我国协商民主制度的典型代表一直以来在民族问题处理上扮演重要角色;在实践中,强调协商民主较之少数服从多数的票决民主更有利于保障作为少数人的少数民族的权利,以构建团结和谐的民族关系。而作为未来一段时期我国各方面事业发展的总蓝图,2013年11月12日通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对协商民主与民族问题的结合亦有所重视,在专门阐释“推进协商民主广泛多层制度化发展”的第28项,有意识地将统一战线与协商民主相勾连,将民族问题作为统一战线的重要组成部分而与协商民主间接挂钩:“贯彻党的民族政策,保障少数民族合法权益,巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。”

然而,对于民族区域自治法中的协商民主问题,学界的研究(尤其是规范分析的视角)却极为有限,[②]此即为本文写作的初衷。


二、规范分析:民族区域自治法中的协商民主条款

(一)《民族区域自治法》中的协商民主条款

第一,地位保障条款。协商实现的前提是参与协商的双方具有对等或大致对等的地位,这是实现“讨价还价”的必要条件,亦是判断协商制度真伪的关键标准。[③]对此,《民族区域自治法》在序言第二、三段对其集中体现为“国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神”、“发挥各族人民当家作主的积极性”、“发展平等、团结、互助的社会主义民族关系”的表述上。此外,第8条上级国家机关对民族自治地方的自治机关行使自治权的保障义务、第48条“团结各民族的干部和群众……共同建设民族自治地方”等规定也为协商地位对等化的实现提供了制度基础。

第二,范畴保障条款。虽具重要价值,但协商民主显然无法于民族区域自治所有事务中普遍适用,故《民族区域自治法》初步厘清了范畴问题。如第14条民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成及变动,第51条对涉及本地方各民族特殊问题的处理,第54条上级国家机关有关民族自治地方的决议、决定、命令和指示的制定,第55条上级国家机关对民族自治地方国民经济和社会发展计划的制定以及第66条生态利益补偿等。

第三,程序保障条款。“协商”的过程需要规制,而“民主”的结果亦应受到充分的程序保障。如《民族区域自治法》第14条民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成及变动的协商报批程序,第19条民族自治地方自治法规的制定批准(备案)程序,第20条民族自治地方变通执行或者停止执行的报批答复程序以及第68条民族自治地方对改变其民族自治地方所属企业隶属关系的同意程序等。

第四,实施保障条款。主要体现为《民族区域自治法》第19条自治法规制定权,第20条变通执行或者停止执行权以及第73条自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市对结合当地实情实施《民族区域自治法》具体办法的制定权等。

(二)配套立法中的协商民主条款

民族区域自治法律制度是一个宽泛的法制体系,除核心的《民族区域自治法》外,还包括其他配套的中央和地方立法。

第一,中央立法集中体现为2005年《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》(下称《若干规定》),其第5条规定:“上级人民政府及其职能部门在制订经济和社会发展中长期规划时,应当听取民族自治地方和民族工作部门的意见。”这里虽无“协商”之表述,但一般认为“听取意见”本身即包含“协商”之意蕴,故为“对民族自治地方来说含金量很大的条款”。[④]不过与《民族区域自治法》体系化的协商民主条款而言,《若干规定》对该问题的规制无论从数量、范畴还是精细程度上均颇为有限。

第二,地方立法层面选取自治州自治条例中的直接条款为例。[⑤]目前共有21个自治州的自治条例明确规定了协商民主制度,占拥有自治条例自治州总数的84%;[⑥]有4个自治州的自治条例通过2个条文规定协商民主问题,[⑦]占拥有协商民主条款的自治州自治条例的19%;有17个自治州的自治条例通过1个条文规定协商民主问题,占拥有协商民主条款的自治州自治条例的81%。其内容类型和条款分布如下表所示:[⑧]


自治州自治条例中的协商民主条款呈现如下规律:一是除纯粹民族问题外还涉及经济领域,较《民族区域自治法》有所拓展,细化与补充规定的意蕴明显;二是内容相对集中于特殊民族问题的处理,且仅有1条协商民主条款的17部自治州自治条例全部集中于此,表述上则基本承袭自《民族区域自治法》第51条;三是除上表中第二项内容外,其他条款的立意较散,未能明显形成第二个规模化的条款集群,这可能与自治州间客观情况的实践差异有关。


三、成就与困惑:立法与实践的反馈

(一)民族区域自治法协商民主制度的成就

首先,相关法律规范各自的制度框架和规范逻辑初步呈现。一方面,对于《民族区域自治法》而言,基于立法与实施二元化立场,其非但没有如某些学者所说的缺失协商民主条款,[⑨]反而还初步呈现出序言与条文、直接与间接、实体与程序、规范与实施保障相结合的制度框架;另一方面,对于以自治州自治条例为代表的地方立法而言,不仅良好地承接了作为上位法和直接制定依据的《民族区域自治法》的协商民族条款,而且在领域、范围、细化程度上均有所拓展和加深,并能够初步反映本地方实行民族区域自治的制度实践特点,形成既对重点问题集中规范、又对特殊事项理性规制的内容格局。

其次,法律规范间呈现良性互动关系。第一,“法律-法规”的互动。从《民族区域自治法》到其他相关法律再到行政法规,我国在通行法律规范层面已经基本确立了民族区域自治中的协商民主制度,并在条文衔接、内容互通、分工配合等方面实现一定程度的互动,从而对该制度的实施和进一步发展提供规范理据。第二,“中央立法-地方立法”的互动。一是中央立法就民族区域自治实施中的协商民主问题授予地方以相应立法权,二是地方相关立法与中央立法逻辑保持一致并较好地发挥了细化功能,三是中央立法和地方立法在内容上各有侧重、互相补充。第三,“原则-规则”的互动。基本原则、一般原则和操作规则的内涵和价值截然不同。[⑩]就民族区域自治实施过程中的协商民主制度规范而言,一方面,既有基本原则条款(《民族区域自治法》序言第二、三段),也有一般原则条款(第51条),还有规则条款(第14条);另一方面,相对于《民族区域自治法》的原则性而言,地方立法又在相当程度上扮演着一般原则和具体实施规则的角色。

再次,政策手段与法律手段间的动态配合,模式有三。第一,政策引领法律。1949年的《共同纲领》对于民族区域自治的规定成为1954年宪法相关条款的直接渊源,可以说,民族区域自治法律制度的正式确立本身就是协商民主的结果。第二,政策配合法律。建国后到1984年《民族区域自治法》正式施行的三十余年间,除了有限的宪法条文以外,[11]中央立法层面对于民族区域自治制度的维系和实施基本仰仗1952年颁布的《民族区域自治实施纲要》,而大量的国家政策事实上承担起具体实施的实践指导责任。第三,政策发展法律。如十八届三中全会的《决定》,在顶层设计的层面明确将民族区域自治与协商民主进行逻辑关联,不仅是对相关法律制度中具体条款的进一步明确,更彰显了国家制度完善的立场和方向,为民族区域自治法律规范中协商民主制度的发展注入了时代活力。

最后,协商民主切实对民族区域自治的特定实践中发挥了重要作用。如,根据1951年5月23日中央人民政府和西藏地方政府正式签订的“十七条协议”,西藏实行完全自治,可以不召开人大、不选举政府,因此“西藏建立什么形式的政府,完全由那里大多数人民的意志决定”。[12]而1954年宪法第67条不明确自治机关具体形式的做法正是为了照顾西藏的特殊性。[13]由此可见:其一,协商民主的成功运用对于西藏地区民族区域自治制度的最终确立起了关键性的历史作用;其二,早在1954年宪法中,协商民主与民族区域自治法规范就已经形成了良性配合的传统,这也再次证明那些认为民族区域自治中的协商民主规范没有实践价值的观点是站不住脚的。

(二)民族区域自治法中协商民主的实践困惑

第一,“有制度而不用”的观念导致条款虚置。如随着民族自治地方迅速发展及城市化进程不断加深,许多自治县为了促进经济发展而创造更好的环境也加入了“自治县改市(区)”大潮。但因宪法中并无“自治市”,故自治县建制的改变即意味着相应民族区域自治权的丧失。目前规制该问题的核心规范是《民族区域自治法》第14条第二款:“民族自治地方一经建立,未经法定程序,不得撤销或合并。确实需要撤销、合并或变动的,由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定,按照法定程序报请批准。”但该条款的实际适用较为有限。如1997年重庆升格为直辖市后,“要求黔江土家族苗族自治县提出撤销自治县设区”,[6](P.135)并于2000年获得国务院批复同意。虽然尊重《宪法》第30条的初衷毋庸置疑,但在黔江撤自治县设区的过程中,对于《民族区域自治法》第14条第二款的忽视却属无疑——以重庆市“要求”黔江“提出申请”的方式简单替代了上级国家机关的有关部门和原黔江县自治机关的协商程序,[14]而目前黔江少数民族群众要求恢复自治县的主张在相当程度上也与当年协商程序的缺失有关。[15]

第二,“可适用而不察”的认知削弱制度价值。虽然《民族区域自治法》对协商民主的具象规定仅为第14条和第51条,但这并不意味着协商民主的制度运用范畴局限于此。如当前上下级民族自治地方由不同的少数民族实行区域自治的现象普遍存在,[16]应如何兼顾级差科层系统的正常运作和下级民族自治地方自治权的充分行使?虽有学者注意到了该问题,但似因《民族区域自治法》无明确规定而一筹莫展。[17]实际上,问题关键在于纠纷事项的类型化:若属一般地方国家机关的职权事项,则适用传统的“命令-服从”关系;若属自治权事项,则可依据该法第8条上级国家机关对民族自治地方的自治机关行使自治权的保障义务的规定,以协商民主的方式调谐上下级自治地方间关系。此外,事项类型化过程中产生的争议,也同样可适用协商民主的方式解决。机械而保守的适用理念,只会令既有条款的应然价值大打折扣。

第三,“应法治而不得”的现实违背法治精神。协商协议的达成不仅在于条件的提出和满足,更在于所提条件的真正实现,这是攸关协商基础的关键问题。但在实践中,因法治化不足而导致的“协商条件落实难”问题却成为制约协商效果的重大阻碍。如在前面提到的自治县改市(区)的诸多个案中,为解决自治县因改制而丧失自治权的后顾之忧,上级地方往往承诺这些地方延续享受部分民族自治地方的优惠政策,这也是许多自治县通过协商最终同意改制的关键。但由于这些承诺多以政策文件的方式予以明确,[18]故在贯彻时往往面临稳定性和延续性不强、易因人废事、效力有限、无法覆盖后颁新政等难题,[6](P.147-148)导致这些自治县在改制后实际上无法继续享有作为民族自治地方的优惠政策,严重影响了改制协商所达成协议的最终实现。可见,民族区域自治中协商民主的落实,不仅要求协商过程的法治化,更强调协商内容贯彻落实的法治化。除了制度性要求之外,明晰的法律责任设置无疑也在其中扮演了举足轻重的角色。


四、规范:完善的起点与归依

第一,协商主体。目前《民族区域自治法》对协商主体问题虽有规定,但大多语焉不详。[19]如下表中,“有关民族的代表”所指为何?依第14条第一款来看,基于相关事项在本地方影响的普遍性,并参照《民族区域自治法》第16-18条关于自治机关民族构成的要求,“有关民族”应为本地方包括汉族在内的各民族,但却未能明确。又如,第51条“他们的代表”所指又为何?依语法,“他们”指代“本地方各民族”,但如下问题同样需予明确——通常,本地方特定民族特殊问题的处理,协商代表显然从该民族产生,“可以是本民族群众为协商处理专门推选产生的代表,也可以是本地区内该民族的各级人大代表、政协委员和其他在本民族群众中有一定代表性的人士”;[20]但倘若该问题涉及本地方多个民族、或虽为某民族的特殊问题但对其他民族利益亦会产生明显影响时,可否由多民族代表共同构成协商主体?鉴于我国民族自治地方民族分布的多元态势,部分主体模糊不清,个别主体虽有指向但却仅基于学理解释或实际做法,都难以满足这一协商的基本需求。笔者建议在《民族区域自治法》总则部分单设协商民主制度条款,其中对主体问题给予原则规定,并通过配套立法实现具体制度的建构。


第二,协商地位。《民族区域自治法》对民族自治地方作为协商主体的地位概括表述,即“尊重和保障”、“发挥积极性”、“平等、团结、互助”等。或有观点认为这种虚化的规定严重不足,但笔者以为未必。在理论上,协商地位的形成主要是通过实体权力和程序规制的具体手段呈现的,具有典型的体系性特征,非原则条款所能全面实现。[21]当然,这并不意味着现行协商地位原则性条款已臻完善:一是序言部分条款(主要是第二、三段)的规范效力尚存争议;二是有限的正式条款(如第8、48条)过于抽象,并无明确适用协商民主制度的意旨。而在挪威《中央政府各部门与萨米议会间咨商程序》中,就明确要求“政府应以诚信的态度本着就相关措施与萨米议会达成协议的目的进行咨商”,且“在协议未达成的情况下,政府向国家议会所提交的报告中,萨米议会的不同主张和评议应予以阐述”。[22]因此,建议在《民族区域自治法》第一章总则部门增加专门规制协商主体地位的原则性条款,作为同其他相关条款体系配合的统领与核心,并为意见保留等保障制度的建构提供基础。

第三,协商范畴。《民族区域自治法》现以列举的方式设定了协商范畴,问题有三。一是范畴较局限,不利于彰显序言第二段“充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利”的价值预设;二是限制了下位法的范畴拓展努力——法律依据不足增加了下位法越权规制的风险;三是造成适用理念相对保守,对实践中的新问题回应有限。相形之下,挪威《中央政府各部门与萨米议会之间咨商程序》关于协商范畴的开放式规定则颇值关注:概括范围包括诸如法案、条例、单项决定、指导性原则、以及向议会所作的报告中的提出的措施和决定;政府负有咨商义务的事务包括所有涉及萨米精神和物质文化的各种形式;萨米议会也可提出其希望商谈的事务。[23]综合域外经验和本国实践,可在第一章总责部分仿《行政诉讼法》第11条例,列举具有现实可操作性的重要事项以划定必须协商的范畴,再以“依据其他法律、行政法规或自治法规之规定需要协商的事项”作兜底条款以兼顾开放性。总之,协商范畴的明确,再辅以相应责任条款,对于解决实践中的制度虚置问题(如自治县改市、区)和鼓励创造性适用协商民主制度问题(如调谐大小自治关系)等都具有极强的现实意义。

第四,协商程序。程序制度对于协商的重要性毋庸质疑,主要分为三类。一是协商前的组织程序,包括时间地点内容等事项的确定、通知协商相对方、民族自治地方选择接受或拒绝参与协商的意见反馈以及协商代表的产生等;二是协商中的推进程序,包括发言顺位、辩论保障、协商结果的形成以及协商方决定中止或退出协商等;三是协商后的执行程序,包括协商过程的记录备案(有的可能涉及报批)、协议及其相关条件的实施及、协商向对方反馈协议实施情况等。由于协商程序贯穿整个协商过程,且不同事项的协商程序存在差异,因此除作为总原则提出外,规范上不宜采用集中规定的方式,而可在相关具体条款中附带规定协商的一般原则,而将操作规则交由配套立法实现即可。另外值得注意的是,协商的程序路径与行政参与(尤其是听证)程序较为相似,故也可从此类理论研究和制度构建中汲取经验、借鉴成果。

第五,协商监督。由于协商在本质上会对相关国家机关的行为构成限制,而这类国家机关往往又是协商程序的主导方,因此实践中难免出现应协商时不协商、是否协商两可时不协商、协商程序走过场、协商结果无实际效用等有悖协商民主精神的做法,故监督机制必不可少。这主要涉及监督的主体、程序和责任问题。关于程序,协商程序条款已有规制;关于责任,整合在后文责任条款部分集中论述;关于主体,主要要考量代表性、权威性、中立性、超然性、民族工作相关性等因素,这就排除了民族自治地方人大、政府及司法机关作为监督机构的可能。颇具启发的是新加坡1970年成立的独立的“少数族群团体权益委员会”拥有对国会通过的法案中涉民族宗教条款的审查权。[24]专门机关进路诚值借鉴,然我国新设监督主体却无必要——对于本民族自治地方内部事项的协商,当地政协无疑是满足前述“五性”要求的最恰选择;而有关民族自治地方与上级国家机关的协商,为确保监督的实效,只能寻求全国政协的介入,政治协商也恰是我国协商民主目前最为成熟的代表性制度领域。该模式亦可在域外找到借鉴:挪威的萨米议会因为虽然名为“议会”,但“在功能上,萨米议会提供政治咨商,或可与人民政治协商会议相比拟”。[25]上述设想,需要《民族区域自治法》在第一章有关协商问题的原则性条款中加以明确。

第六,法律责任。法律责任是前述所有协商条款的最终保障,但遗憾的是现行《民族区域自治法》法律责任条款完全缺失,属典型的“软法”,包括协商在内的所有制度都缺乏法律责任的保障,[26]最终导致“只有慰问信,没有慰问金”的被动局面。其完善重点可分为三类。一是作为协商参与方的国家机关责任,如组织协商、保障相对方对等地位、依合法有效的协商结果行为(包括协商条件的实现)等;二是协商相对方的责任,包括积极参与协商、共同推动协商进程、诚意协商等;三是其他机关的责任,如上级机关对协商结果的尊重、实施机关对协商结果的执行、监督机关对协商全程的有效介入等。前述内容或可在新设的法律责任章节中采一条数款的方式实现。

前述对《民族区域自治法》的完善建议总成下表:

此外,配套规范问题也不应忽视,这也是目前问题较多的领域。如国务院《若干规定》对协商民主的表述比《民族区域自治法》更为模糊(仅第5条),何来细化?其设置法律责任的2个条文又与协商民主基本无涉,何来补充?[27]又如在21部规定了协商民主问题的自治州自治条例中,虽然在协商范畴的拓展上有一定作为,但最集中的“特殊民族问题处理”条款却基本是对《民族区域自治法》第51条的简单重复,何来充实?凡此种种,不一而足。其实,《民族区域自治法》可就前述六大问题进行基本原则性的规定,以《若干规定》为代表的行政法规则聚焦一般原则的相应设置,至于具体的协商规则问题,则大可交由自治法规实现,“民族自治地方的立法机关应当制定专门规范民主协商程序问题的规范性法律文件,对参与协商的不同主体的权力和责任,协商的步骤、方式等问题作出明确而细致的规定”。[28]综合考量之下,单行条例无疑是较为适合的规范载体。[29]

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[①]陈家刚:《协商民主:概念、要素与价值》,《中共天津市委党校学报》2005年第3期。

[②] 中国知网的检索显示,直接针对该主题的论文仅有三篇:田钒平的《论民族自治地方自治机关协商民主决策机制的完善》(《民族研究》2010年第4期)、张殿军的《协商民主视野的族际政治与民族区域自治制度的完善和创新》(《贵州民族研究》2012年第6期)及谭万霞的《论协商民主与民族区域自治制度的完善》(《广西民族研究》2013年第3期)等;关联研究亦不多见,如周真刚的《软法视野下的民族区域自治制度研究》(《学术探索》2011年第2期)等。

[③] 有学者提出协商各主体的地位应当平等,甚至主张通过政治体制改革在宪法上明确地方在宪法上拥有与中央平等的主体地位(谭万霞:《论协商民主与民族区域自治制度的完善》,《广西民族研究》2013年第3期,第33页)。由于在当前单一制中央与地方关系体制下实现完全的平等是不现实的,故笔者更强调协商双方地位的对等。

[④]国家民族事务委员会政策法规司:《坚持和完善民族区域自治制度——国务院实施<<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定>贯彻实施十六讲》,民族出版社2007年版,第21页。

[⑤] 选取自治州自治条例为样本的原因:①就针对性而言,民族自治地方立法较之一般地方更能彰显民族区域自治制度的特点;②自治条例系民族自治地方的综合性法规,更易体现本地方实施民族区域自治过程中适用协商民主的制度格局,而单行条例数量过繁,不便全面比较;③我国5个自治区的自治条例最为适合,可惜目前尚付阙如;④目前120个自治县均有自治条例,但一来位阶较低,不利协商民主的全面呈现,二来数量较多,有限篇幅难以细化评析;⑤我国30个自治州中除新疆维吾尔自治区下属的5个自治州外,其余25个自治州均颁布了单行条例,综合考量为最优样本。而之所以选择直接条款,是因为间接条款判断标准的不易确定性,且可能因具体实践的不同而有所变化,不适于严谨的数量统计与评估。

[⑥] 4个未在自治条例中规定协商民主直接条款的自治州为恩施、湘西、 海南和黄南。

[⑦] 分别为甘孜、黔南、临夏和甘南。

[⑧] 本表采简略表述方式,如“海北(55)”意为“《海北藏族自治州自治条例》第55条”。

[⑨] 谭万霞:《论协商民主与民族区域自治制度的完善》,《广西民族研究》2013年第3期。

[⑩] 郑毅:《中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则》,《云南大学学报(法学版)》2011年第4期。

[11] 七五宪法和七八宪法还在民族区域自治问题上呈现不同程度的历史倒退:前者仅2个条文;后者虽有所恢复,也仅为1段序言和7个条文。

[12] 毛泽东1954年3月23日在宪法起草委员会第一次全体会议上的插话。参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2005年第2版,第122页。

[13]蔡定剑:《宪法精解(第二版)》,法律出版社2004年版,第426页。

[14] 所谓的“上级国家机关的有关部门”即指民政部区划地名司,依据为《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》(国发[1993]38号)。

[15]田烨:《新中国民族地区行政区划研究》,中央民族大学出版社2010年版,第149页。

[16] 据笔者统计,在30个自治州中,隶属于自治区的有5个(均在新疆),占自治州总数的16.7%。在120个自治县中,直接隶属于自治州的有19个,占自治县总数的15.8%;不直接隶属自治州,但设置于自治区内的有17个(即行政体制上的省直管县,但须注意的是,在当前的财政体制上,根据2009年6月财政部印发的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(财预[2009]78号),五大自治区暂不推行省直接管理县财政的改革),占自治县总数的14.2%。由此,设在民族自治地方内的自治县共计36个,占自治县总数的30%。综上,在全国150个州、县级民族自治地方中,设置于民族自治地方内的共计41个,占总数的27.3%。而上下级民族自治地方实行区域自治少数民族的差异化率则达到100%。

[17]李宝奇:《民族区域自治法学》,法律出版社2013年版,第223页。

[18] 如广西壮族自治区在桂发[1993]57号文件中明确:“设立防城区后,原防城各族自治县享受的民族自治县经济优惠政策一律不变”;辽宁省在辽政[1995]45号文件中强调北镇和凤城“设市后继续享受有关少数民族地区的民族政策和优惠待遇”;海南省在琼府[1999]1号文件中规定:“东方撤县改市后继续享受民族自治地方的各项优惠政策”;重庆市在渝委办[2001]41号文件中要求:“黔江区仍比照民族自治地方,继续享受国家、市里规定的民族优惠政策和扶贫开发政策”;等等。

[19] 国际上已对协商主体明确性问题形成共识,如在2006年5月8日修订《北欧萨米公约(草案)》第16条 “咨商谈判权”框架下,协商主体的明确性和法定性即为组织民主协商活动的前提。

[20]张春生:《<中华人民共和国民族区域自治法>释义及实用指南》,中国民主法制出版社2003年版,第131-132页。

[21] 前者如第51条对特殊问题的处理“必须充分协商”,明确了相关代表的协商参与权,自治机关对其协商主体地位必须充分尊重;后者如第68条将自治机关“同意”作为企业隶属关系改变的必经程序,实际巩固了自治机关在与上级国家机关协商过程中的对等地位。

[22]周勇:《土著人民行使内部自决权的个案研究——挪威萨米议会制度的建立与发展》,《民族法学评论》2009年第 6期。

[23]周勇:《土著人民行使内部自决权的个案研究——挪威萨米议会制度的建立与发展》,《民族法学评论》2009年第 6期。

[24]谭万霞:《论协商民主与民族区域自治制度的完善》,《广西民族研究》2013年第3期。

[25]周勇:《土著人民行使内部自决权的个案研究——挪威萨米议会制度的建立与发展》,《民族法学评论》2009年第 6期。

[26]熊文钊、郑毅:《试析民族区域自治法中的软法规范》,《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2011年第4期。

[27] 《若干规定》中唯一可能行政追责机制的是第32条第一款:“各级人民政府行政部门违反本规定,不依法履行职责,由其上级行政机关或者监察机关责令改正。”但第5条的协商要求仅为“听取意见”,如果不听取,是否构成第32条第一款所谓的“不依法履行职责”?即便可以构成,“责令改正”的方式又是否具有严格意义上的追责效力?种种追问,尚无规范回应。

[28]张殿军:《协商民主视野的族际政治与民族区域自治制度的完善和创新》,《贵州民族研究》2012年第6期。

[29] 目前单行条例项规定的事项主要有二:一是针对少数民族的风俗习惯、宗教信仰等方面的特点,二是针对民族自治地方地域的地貌、名胜、文物、遗迹和自然资源等。而对于协商这类纯制度性事项尚无试水。参见刘锦森:《刍议民族自治地方单行条例项目的确定》,《人大研究》2004年第3期,第39-40页。


 

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