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行政信访处理纠纷的预设模式检讨


刘 国 乾

 

来源:《法学研究》2014年 第4期

作者:刘国乾,云南大学法学院讲师,法学博士

内容提要:《信访条例》将行政信访定位为诉讼、行政复议和仲裁的补充渠道,承袭这些机制处理纠纷的核心技术,预设了处理信访事项的“规范—决定”裁决模式。经检验,该模式预设与行政信访处理争议的制度效能不足具有明显相关性。实践中,行政信访处理的事项,多属“利益分配、调整型决策”和“抽象法律、政策目标落实”引发的争议。此两类事项通常缺乏具体的指引规则,该模式易被作为回绝信访诉求的制度“庇护”。即便进行裁量处理,裁决机制也因“利益分配、调整型”决策具有“多中心任务”特征而难以适用;对于要求充分实现法律或政策目标的诉求,裁决机制难以提供有效的救济方案。

关键词:行政信访 信访处理 权利救济 信访条例

一、问题的提出

信访最基础的功能是信息传递,[1]如果通过信访传递的信息包含要求解决纠纷的内容,那么信访客观上就被当作一种寻求救济的渠道。[2]尽管现有法律及官方政策文本并未明确,但信访具有权利救济功能这种共识,在2005年《信访条例》(以下简称“《条例》”)中已得到“含蓄”确认。[3]正是民众对信访渠道的“中意”,才有学者所认为的那样:“权利救济已经成为我国信访制度‘最主要的功能’和‘头号任务’”。[4]从国家的维度而言,信访也被寄予解决冲突,化解纠纷的功能。[5]这种功能相较信访制度创设初期更加明显。冯仕政已指出,信访具有“社会动员”和“冲突解决”之双重目标取向,1978年后信访工作的主导观念迅速从社会动员取向朝着冲突化解方向调整,当前信访制度普遍被视为一种冲突化解机制。[6]其他学者也有类似的论断:“进入21世纪后,信访越来越多地涉及利益分配问题,其纠纷解决功能不断提高”。[7]

如果信访制度能够有效处理争议、化解纠纷,[8]那么至少从一种实用主义的角度而言,其有值得珍视的价值。但现实所揭示的是,通过信访工作化解纠纷不但成效不彰,[9]反而滋生出大量的负面问题。[10]面对信访制度在争议处理方面遭遇的两重困境——制度效能不足和运作中衍生大量社会问题,现有的研究更多关注后者,并主要形成两种取向的讨论。一是揭示作为一种非正式纠纷解决途径的信访,在运作中为何会带来新的社会不稳定因素。如明克胜(Minzner)指出,信访制度是具有多重目标的治理手段,信访的制度设置仅使那些被认为危及社会稳定的,有组织、重复和大规模上访行为得到回应,信访人会积极调整信访策略,以适应这种“游戏规则”。[11]布鲁克纳(Bruckner)认为,《条例》为了追求社会稳定目标而抑制的上访,反而成为刺激上访的诱因。老练的上访者会利用信访制度的漏洞,给政府施加压力以求问题获得解决,这使信访在解决问题的同时也孕育了新的不安定因素。二是如何消除信访救济带来的负面效应。这种取向的研究又分为两种进路:(1)强调完善正式法律救济机制,弱化或逐渐取消信访救济功能,以消除信访带来的困境。[12](2)在指出现有制度缺陷的基础上,提出系统地变革信访制度,借鉴域外经验或根据我国国家机构设置的实际情况,建立专门的救济或争议处理机制,以解决信访救济面临的困境或克服其带来的弊端。[13]

学者在揭示信访为何造成严重负面影响的原因时,指出通常只有那些被“政治化”或“可能引起社会不稳定”的争议被处理,[14]这意味着多数争议是被“拒之门外”的。信访请求被“堂而皇之”回绝何以普遍存在,现有的研究没有给予说明。多数信访请求能够被合理地回绝,是信访在争议处理或权利救济方面效能不足的重要表现。信访处理争议更进一层的制度效能问题,即,如果信访事项没有被拒绝处理,现有机制能否进行有效回应,学界也鲜有讨论。

本文欲关注的是,上述在学界未被讨论的问题——信访在处理争议方面的制度效能不足及其原因所在。《条例》确定了信访制度(除涉诉信访)的基本框架,且已明确信访人投诉的请求应如何处理的规定。[15]故本文主要聚焦于《条例》中的相关制度安排,并着重分析,信访处理争议的制度效能不足,是否与规范预设的处理模式有关。

本文首先分析《条例》预设的,处理行政信访事项的具体模式为何;然后揭示行政信访实际面对并需要进行处理的具体事项有哪些;最后运用这些事项来检验预设模式,是否为行政机关回绝信访人的诉求提供正当制度“庇护”,以及该模式能否作为使争议得到有效处理的适当“工具”。

二、行政信访处理的预设模式

《条例》关于争议处理的内容,蕴含在信访人投诉请求,以及如何处理的相关规定中。行政信访的目的不限于投诉请求,还可能是反映情况,提出建议、意见,但《条例》规定的信访事项处理程序主要是针对投诉请求类信访设计的。如果信访的目的仅仅是反映情况,提出建议、意见,对于信访人的这些程序性参与,行政机关通常不必给予实质性回应。[16]但对于投诉请求类信访,信访人“不是为了实现‘写信’或‘走访’的权利,而是通过行使这些程序性的权利,来实现其实体性的权利。”[17]这意味着,对投诉请求类信访事项的回应必须是实体处理。对此,《条例》确定了如下处理过程:

第一,程序启动的非合意性。信访程序的发动始于信访人提出信访事项,信访事项的提出、尤其是以走访形式提出的信访事项,必须向有管辖权的机关、在指定的地点提出。[18]即便严格遵照相关规定提出信访事项,信访人也并不能单方启动信访处理程序。信访人提出信访事项,有关机关首先进行登记和初步审查。经过初步审查的信访事项是否受理,因审查机关不同,在程序上可能作出不同的处理。初审机关为信访工作机构时,其会作出如下处理:不予受理并告知向其他机关提出;如果认为应由行政机关处理,则作出转送、报请、交办的初步受理决定。即便是信访工作机构转送、交办的信访事项,有权处理的行政机关仍要进行审查并决定最终是否受理。如果信访事项直接向信访工作机构以外的行政机关提出,有关行政机关经过审查认为属于本机关法定职权范围的信访事项,应当受理;对不属于本机关职权范围的信访事项,应当告知信访人向有权处理的机关提出。[19]可见,只有当有权处理的行政机关决定受理后,信访程序才真正启动。

第二,“调查—决定”的过程安排。根据《条例》第31条的规定,有权处理的行政机关作出信访处理决定前,需进行调查以便认定相关事实。对于一般信访事项的处理采取书面审查原则,以当事人陈述的事实和理由为基础,必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况。需要进一步核实有关情况的,可以向作为第三方的其他组织和人员进行职权调查。对于重大、复杂、疑难的信访事项,可以举行听证进行言辞审查,通过质询、辩论、评议、合议等方式,查明事实,然后作出决定。

第三,强调依据预先确定的法律或政策规范,预设由公正的第三方作出一个“二分式”决定。根据《条例》第32条的规定,信访事项的处理应依照法律、法规、规章及其他有关规定进行,“其他规定”可以理解为能够普遍适用的非法律文件,具体包括党和政府制定的政策,以及行政机关依法制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。[20]尽管《条例》并未明确规定信访事项处理的三方架构,但根据其相关规定可以推断出《条例》制定者设想了一个三方主体的结构——即作为“当事人”的信访人和信访事项针对的主体,以及作为第三方的有权处理信访事项的行政机关。例如,《条例》第32条第2款规定:“有权处理的行政机关依照前款第(一)项规定作出支持信访请求意见的,应当督促有关机关或者单位执行。”作为执行者的机关或单位是引发争议的机关和单位。很明显,有权处理的行政机关与作为执行者的有关机关或单位,并没有被设想为同一主体。

《条例》第32条第1款规定了有权处理机关作出决定的形式。该款规定,对信访事项有权处理的行政机关经调查核实,应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定,分别作出以下处理:(1)请求事实清楚,符合法律、法规、规章或者其他有关规定的,予以支持;(2)请求事由合理但缺乏法律依据的,应当对信访人做好解释工作;(3)请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的,不予支持。据此可知。有事实依据,但无支持具体请求法律或政策依据,有权处理的行政机关向信访人做好解释工作的情形,对信访人的请求而言本质上仍是不予支持。若无法律或政策依据,自然不支持信访人的请求。因此,信访人的请求能否获得支持,不在于请求是否有事实根据,而在于是否有法律或政策依据。针对信访人的投诉请求作出回应,有权处理的机关事实上只需要根据客观存在的规范,作出“支持”或“不予支持”的两分式决定。

第四,设置了类似上诉审的机制。《条例》设置了三级处理终结制。信访人对初次处理意见不服,可以请求作出初次处理意见的上一级机关复查;对复查意见不服的,可以向复查机关的上一级机关请求复核。对于同一事项,复核的决定是法定的终局处理。[21]

第五,处理决定具有强制执行力。有权处理的行政机关作出的决定虽然针对信访人,但却指向信访事项涉及的各方“当事人”,且该决定具有法定的强制“执行力”。此种“执行力”虽不是申请法院强制执行的效力,但《条例》的规定确保了强制执行的“力量”。除前述第32条第2款的规定外,第36条规定“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的,应当及时督办,并提出改进建议:……(五)不执行信访处理意见的……”;第40条规定“因下列情形之一导致信访事项发生,造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:……(四)拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见的。”

由信访事项的提起,信访事项的登记、审查,决定是否受理,回避,调查,听证,对信访投诉的请求进行处理,书面答复,复查、复核以及执行督促,这些已被“改造”成符合信访制度语境的步骤组合成的过程,被塑造为一个模拟司法裁判的设置。这种设置试图使信访的程序启动、过程控制、决定作出以及决定执行均具有强制性,从而促成信访处理的正式程序化,并借助这种“法院式的程序仪式”来强化信访处理过程的权威。这种“正式程序化”努力的背后潜隐着如下认知:提出信访事项的目的如果不是反映情况,提出建议、意见,那么,对《条例》第14条列举的,履行(或协助履行)公共职责、管理公共事务以及提供公共服务的组织和人员的行为不服投诉的请求,就是一种与申请仲裁、申请复议和提起诉讼具有类似功能的行为;行政机关处理信访人请求在纠纷解决这一面向之上,相对于诉讼、仲裁和行政复议机制而言,则是一种具有补充性质的救济渠道。[22]《条例》第14条第1款规定:“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况,提出建议、意见,或者不服下列组织、人员的职务行为,可以向有关行政机关提出信访事项:(一)行政机关及其工作人员;(二)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员;(三)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员;(四)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员;(五)村民委员会、居民委员会及其成员。”第2款规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条所使用的“不服下列组织、人员的职务行为”与《行政诉讼法》第11条的立法术语,以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“《行政诉讼法司法解释》”)第1条的表达有惊人的相似性。[23]

诉讼、仲裁和行政复议分享着共同的纠纷处理机理——它们均强调公正的第三方基于特定的事实,根据客观的规范作出裁决,以决定争议当事人之间的“是或非”。若聚焦于对信访人请求作出实体处理的决定环节,就会发现,《条例》的预设与裁决所具有的以下特征相符:第一,法定或权威的第三方,作为对抗式程序设计中的最终决定者。第二,面向过去已发生的行为,在认定事实的基础上,根据既定规范作出决定。第三,由第三方适用既定规范作出通常是“非黑即白”的两分式决定。即,一方胜诉、另一方败诉,胜诉方的请求或主张获得支持,而另一方则不然。据此可认为,在处理信访人投诉请求的技术上,《条例》的规定实际上沿袭了传统纠纷处理技术中最核心的方式——裁决。尽管第三方处理纠纷的决定未必是根据既定的客观规范作出,[24]但对于信访人投诉请求的处理,前文已说明,《条例》强调了客观规范的支配地位,要求依据既定的规范作出是否支持信访人请求的决定。这种处理方式即棚濑孝雄所称的纠纷解决的“规范—决定”过程。[25]概言之,《条例》所预设的处理纠纷的技术工具为“规范—决定”裁决模式。

三、行政信访处理的事项

《条例》预设的“规范—决定”裁决模式,与行政信访处理争议的制度效能不足是否相关,是一个需要进行检验的问题。特定工具是否有效是针对作用对象而言的,正如敲击木桩大锤是恰当的选择,但对于敲开坚果却并非如此。预设模式是处理信访事项的技术工具,因此,二者的相关性,可运用该模式的作用对象,即行政信访处理的事项来检验。本部分要交代的是,行政信访处理的事项具体为何。

(一)行政信访管辖的规范指引

行政信访管辖的事项即其可处理的对象。《条例》第14条对管辖的事项作了概括列举加排除式的规定。首先,该条第1款将管辖事项限定为,该款列举的五类履行(或协助履行)公共职责、管理公共事务以及提供公共服务的组织和人员的职务行为引发的不满。其次,根据第2款的规定,即便对以上主体的职务行为不服,如果可由诉讼、仲裁和行政复议管辖,那么行政信访仍无权管辖。《条例》排除了行政信访对仲裁、行政复议、诉讼受案范围的共同管辖,保障它们的优先管辖。易言之,行政信访所获得的是法定救济管辖范围之外的“剩余”(residual)事项。如此设置的目的在于使“信访与现行法定救济渠道的管辖范围保持一种互动、互补关系”。[26]

信访管辖的补充性,只是规范层面的制度安排。实现中运作是否会沿着此种制度表达的逻辑流动,具有不确定性。这是因为,行政信访可能成为当事人寻求救济的优先选择,正式救济渠道的阻塞可能将矛盾逼向信访;法定终局处理决定作出后,当事人不满仍会求诸于信访;或者当事人同时选择信访和其他法定救济渠道。也就是说,实践中,行政信访对法定的正式救济,客观上可能产生“补充”、“替代”、“复审”和“督促”作用。唯有行政信访“补充”性功能才符合规范预设,其实际处理的事项符合《条例》规定的“剩余”管辖要求时,“替代”、“复审”和“督促”这些“越位”功能才可能被避免,也才应作为检验预设模式的对象。据此,接下来要解决的问题是,行政信访对哪些事项获得“剩余”管辖。这个问题可转换为,哪些事项应由诉讼、仲裁和行政复议管辖,哪些事项则被这些机制的管辖所排除。

行政复议很大程度上是行政诉讼的前置程序,除《行政复议法》第7条规定的,相对人申请行政复议时可一并向复议机关提出审查规范性文件的请求外,对于具体行政行为的合法性审查而言,[27]行政诉讼的管辖与行政复议的管辖并无二至。根据《行政诉讼法司法解释》第1条的规定,行政诉讼针对的是有国家行政职权的机关、组织及其工作人员作出的行政行为。《条例》所列举的五类人员,除行政机关及其工作人员,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员的行为外,提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员,社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员,村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为,通常无法解释“行政行为”,这些行为引发的纠纷目前不可诉诸行政诉讼,如果也无法提起民事诉讼,理论上可诉诸信访。

根据《民事诉讼法》第3条规定,可解释为平等主体之间的财产和人身纠纷均可提起民事诉讼。仲裁通常是部分民事纠纷诉讼解决的前置或替代方式。合意仲裁为民事诉讼程序的前置程序,当事人对仲裁结果不服可以提起诉讼。只有法律规定仲裁具有终局效力的事项才排除诉讼的最终管辖,如《劳动争议调解仲裁法》第47条规定的事项。因此,除有限的法定仲裁管辖外,仲裁管辖的事项均可为民事诉讼管辖。

另外,即便属于行政机关及其工作人员,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员的职务行为引发的纠纷,也未必可提起行政诉讼。《行政诉讼法》第12条明确规定四类行政诉讼不予受理的行为:国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、终局行政行为。《行政诉讼法司法解释》补充规定,刑事强制措施与刑事侦查行为,调解行为与法定仲裁行为,不具有强制力的行政指导行为,重复处理行为,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不予受理。这九大类不可诉行为,以法律是否提供其他途径的救济为标准又可分成四种情形:

第一,法律没有规定任何途径救济。如,国家行为,此类行为被认为应当免于法律干预。

第二,无需救济或依法不应再次救济。这类行为包括不应当处理的行为以及已经充分处理的行为。如,调解行为、不具有强制力的行政指导行为可视为当事人自愿接受的行为,所以不应利用法定救济渠道来实现“反悔”。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,因未造成现实损害,因而被视为无需救济的情形。法定仲裁行为、重复处理行为均属已经过法定处理,而不应再次处理的行为。

第三,法律提供部分或不完整的救济。如抽象行政行为,《行政复议法》第7条规定在行政复议中,可申请附带审查规范性文件的合法性,这意味着规范性文件内容的合理性问题仍无法救济;同时,在无法提请附带审查的情形下,即便对规范性文件之合法性与合理性存有争议,也无法申请法律救济。

第四,法律提供其他渠道的救济。如《公务员法》第90条规定公务员对受到的人事处理不服可以向原机关申请复核;如不服,可再向同级公务员主管部门或者作出该人事处理机关的上一级机关提出申诉,或可不经复核,直接提出申诉。对于错误的终局行政行为,根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第5条的规定,可以申请国家赔偿。根据《国家赔偿法》第17、18条的规定,对于错误的刑事强制措施与刑事侦查行为,也可申请国家赔偿。

行政赔偿诉讼针对的是,行政机关(包括法律、法规授权的组织)及其工作人员违法行使行政职权造成人身权和财产权损害。《国家赔偿法》第3、4条将“法行使行政职权”限定为违法的具体行政行为和部分违法的事实行政行为。[28]《行政强制法》第8条第1款规定将违法的行政强制执行造成损害也纳入行政赔偿范畴。概言之,行政赔偿诉讼的管辖范围仅限于,行政机关(包括法律、法规授权的组织)及其工作人员违法作出的具体行政行为和部分事实行为,侵犯人身权和财产权的情形。这也意味着,受侵犯的利益如果无法解释为与人身权和财产权相关的利益,无法申请行政赔偿;同时,那些未包含在《国家赔偿法》列举范围内的事实行为造成的损害,同样不可申请行政赔偿。

法律未提供救济渠道或未提供完整救济,为行政信访获得剩余管辖提供了可能。综上,行政信访获得的剩余管辖,具体包括:第一,有国家行政职权的机关、组织及其工作人员作出的国家行为,无法诉诸行政复议的抽象行政行为,可诉诸行政复议抽象行政行为的合理性引发的争议,以及无法依法申诉的内部行政行为。第二,行政赔偿制度不予救济的,有国家行政职权的机关、组织及其工作人违法行为造成的非人身和财产损害,非针对具体对象的事实行政行为造成的损害。第三,提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员,社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员,村民委员会、居民委员会及其成员职务行为引发的争议,不能申请行政救济,也无法诉诸民事救济的争议。具体可见下图所示:

 

   

   上述从规范中推导出的结论,虽可大致划定行政信访“剩余”管辖的“疆界”,但是,这几类事项具体指向的争议为何,以及这些争议有何特殊之处,无法从规范上直接获得。因此,还有必要到实践中找寻和获知相关信息。

(二)行政信访实际获得的处理事项

1. 实践中进入信访管道的争议事项

欲知进入信访管道的具体争议为何,首先需要了解现实中信访人提出的信访事项有哪些,然后才能判定这些事项中是否可能包含特定的纠纷。下文以信访工作机构收到的信访事项为基础进行分析。

笔者从Y省省级信访机构获得的统计资料表明,该机构2010年至2012年第三季度收到的信访所反映的问题主要有:农村土地征收、征用和补偿;涉法涉诉;城镇规划,拆迁改造与补偿安置;大型公共工程建设选址,征地、破坏环境及移民安置等问题;国有企业改制与下岗职工安置;军队退役人员安置;劳动社保争议;城市和农村困难群体反映生产生活困难;外来人员要求解决医保、社保及子女就学读书等问题;历史遗留问题(如“两案人员”问题);援外民工要求安置或救助;矿产资源开发利用引发的水源枯竭、地陷、山体滑坡致使群众生产生活受影响;农村土地承包转让;宅基地审批;乱收费摊派;林权确权;经济商业纠纷案件;医疗纠纷;交通事故问题;自然灾害引发的公共安全,环境破坏引发的卫生、安全等问题;突发事故的处置不利;反映机关干部作风差,不作为,滥用权力、执法不公、欺压百姓和农村干部作风粗暴等;反映村干部问题。[29]尽管调查的地域不同,其他学者调查的实践中常态存在的信访事项,多数与以上列举的主要信访类型相同。[30]

除应由政法机关处理的涉法涉诉信访不予考虑外,以上罗列的事项中,哪些包含者具体的争议或纠纷?这需要对争议是否存在进行判定。

如何来认定争议是否存在?美国学者费尔斯蒂纳(Felstiner)、埃布尔(Abel)和萨拉特(Sarat)对纠纷形成过程的说明,能够为判断纠纷是否发生提供一种内部视角。他们认为纠纷的发生,包括以下几个步骤:第一,受害人认识到损害的存在;第二,对遭受的损害感到怨愤和不满;第三,向他们认为对其损害负责的组织和个人提出诉求;第四,当诉求全部或部分被拒绝,此时不满转化成纠纷。当然,拒绝并不需要以明确的方式表达,拖延也是一种拒绝。[31]该理论为认定争议或纠纷是否存在提供了以下几点关键要素:第一,发生纠纷的前提是损害的存在。第二,损害的判定很大程度上是认为自己受损一方主观感受的产物。判断是否存在损害,不以对特定利益享有法定权利为基础。第三,纠纷的产生缘起于认为自己受损一方的不满,并针对其所认为的损害,向致害方提出某种主张。第四,纠纷产生于对认为自己受损一方提出请求的部分或全部,被直接或间接拒绝。

另外,英国学者格利弗(Gulliver)对分歧和纠纷进行区分的理论,能够为认定纠纷是否发生提供一种外部观察视角。他认为分歧是在双方之间产生的暂时或持续性的不一致,但这种不一致能够在双方内部得以解决。分歧在关系内部解决,被一方或双方容忍,使纠纷没有发生。纠纷则是双方不能,或不愿解决双方的分歧,即其中一方或双方不愿接受现状或即将发生的某种可能性,或一方不接受对方的要求。纠纷的发生意味着双方关系出现危机。这种危机的出现至少意味着,一方的回应不能使对方满意,且双方持续的分歧状态不能被容忍。其中一方因此尝试将内部和双方的分歧带入一个公共空间或领域,意在要求另一方“必须采取一定的措施”。这样做可能避免使双方关系进一步恶化,避免一方采取暴力威胁或其他双方不愿意发生的行为。[32]根据格利弗的理论可知,纠纷的出现外显为:当事人内部之间的分歧无法被容忍,以致一方将其诉诸第三方。

事实上,损害不限于现有利益的受损,预期利益损失或可能遭受特定风险也包括其中;引发对损害的认知和关注的事件不限于积极行为造成的直接损失,也包括不作为或作为不充分致使利益无法(或可能无法)获得充分、有效保障;利益不必然理解为可测度的物质利益,精神利益也能够成为当事人的主张基础。以上列举的事项均包括利益受损或得不到保障的情形,针对这些事项进行的信访活动本身,隐含着信访人向对方当事人提出过请求或主张,但得不到回应或满足这一步骤,向上级机关或主管机关提出的信访,则属于格利弗所说的诉诸外部第三人。如果对利益,损害作宽泛的理解,上述事项中均包含着特定的纠纷。这是事项中包含的纠纷,可以进一步归纳为:

第一,涉及民事纠纷的信访事项:家庭内部、邻里之间的矛盾;集体土地承包、转让、回收引发的争议;企业污染环境致害;企业矿产资源开发引发的侵权;普通的劳资争议;地产交易合同争议;交通事故侵权和赔偿争议;医疗事故争议以及其他普通经济商业纠纷。

第二,涉及行政争议的信访事项:农地征收、征用和补偿;特定的建设规划;拆迁改造与补偿安置;大型公共工程建设选址,征地及移民安置;政府主导的国有企业改制;军队退役人员安置;社会保障资格的确认;困难群体要求政府解决生产生活困难;外来人员要求解决医保、社保及子女就学读书等问题;历史遗留问题(如“两案人员”问题);援外民工要求安置或救助;宅基地审批;乱收费摊派;林权确权;行政管理、行政执法滥用权力;政府管理、执法监督不作为或作为不充分,如环境保护执法不严,放纵工业企业破坏生产生活环境;行政机关干部作风差,不作为等。

第三,还有一些可能涉及无法直接归入民事抑或行政类的纠纷。例如,村民集体组织自治范围内的民主决定事项引发的争议,如村民组织集体决定拒绝外嫁女参与村集体收益的分配;国有企业改制过程中,职工大会或职工代表大会审议通过企业安置方案,[33]未能保障部分职工的利益引发的争议。这些争议本文暂且将之称为微观“政治”领域的民主决策事项引发的纠纷。

2. 行政信访实际获得的“剩余”管辖事项

在回答以上涉及纠纷的信访事项,可否通过《条例》预设模式来有效处理之前,还需解决这样一个问题:这些事项是否必须通过信访处理?因为,除非这些事项客观上被法定救济渠道排除管辖,讨论能否通过预设模式来处理才有必要。

能否申请正式法律救济,传统的判断标准为:第一,纠纷应发生于具体案件中或属于特定主体之间的争议,[34]当事人之间应该能够形成集中、具体和独立的双边法律关系。[35]第二,当事人对于争议案件具有应受法律保护的利益。也即,当事人是否具有法律救济请求权,需视当事人能否提出自己的利益主张,而该主张的利益是否值得法律保护,则视请求人对此利益是否具有法律所认可的权利。

根据该判断标准,结合上文关于法定救济渠道管辖范围的说明,可以推知,上文列举的涉及民事纠纷的事项,发生在特定的、理论上平等当事人之间,且涉及的利益可解释为受法律保护的,与财产或人身相关的权利。理论上这些纠纷均可通过民事救济渠道处理。宅基地使用审批,[36]林权制度改革中的确权不当,[37]行政机关的乱收费和乱摊派,土地征收征用行为、以及要求依法支付征收补偿,国有土地上房屋拆迁行为不服,对补偿裁决不服,社会保障资格认定,行政管理、行政执法中针对特定对象滥用权力,行政机关针对具体对象不作为等,首先是针对具体对象,其次所影响的利益与法律认可的财产权或人身权相关,故可申请行政复议或提起行政救济,造成损害的可申请行政赔偿。

但上述列举涉及行政争议的事项中,大致有以下几种情形,因无法满足这两个条件,和(或)现行法律未规定相关的救济途径,而被法定行政救济排除管辖:

第一,对政府制定的,普遍适用的分配方案不满,如认为农地征收、国有土地上房屋拆迁、大型工程建设移民的补偿和安置标准过低,要求提高补偿和安置标准等引发的争议。

第二,特定群体要求政府改变或调整既定政策,提供保障、帮助或服务引发的争议,如下岗工人、特定群众要求解决生产、生活困难,长期居住的外来人口要求解决社会保障、子女入学等问题。

第三,行政机关在其职权范围内为实现特定的政策目标,就具体事项作出影响多数人利益的决策引发的争议,如城镇特定区域的建设规划、产业布局调整、大型项目或污染企业的选址等给特定民众带来不利影响(可能没有构成现实的损害,但付诸执行,就有造成损害或妨害的较大可能)。

第四,行政机关在其职权范围内为追求特定政策目标,针对具体事项就特定对象作出决策引发的争议,如为调整国有经济布局和产业结构,利用行政指令完成的特定国有企业改制。

第五,行政机关执行特定的法律或上级政策,并根据具体情势,就特定对象作出具体决定引发的争议,但按照争议发生时的法制无法获得正式法律救济,如特定退役士兵、转业军人对具体安置不服。

第六,特定群体认为行政机关对特定的保障、给付等政策实施不充分,如援外民工、历史“两案”人员、退伍人员等认为地方行政机关落实政策力度不足;或认为具有特定职责的行政机关履职不充分,如生产、生活因环境污染、资源开采受严重影响的特定民众要求行政机关积极采取措施,履行职责,着力解决已产生的现实损害、防范未来风险。

第七,公职人员的工作方式粗暴、工作态度不当引发特定民众不满。

这七类情形中,第一种情形涉及抽象的分配政策的制定,第二种情形指向的是,在无明确法律依据的情况下,行政机关决定是否改变、以及多大程度上调整现有公共资源的分配政策,为特定群体提供公共保障或服务。这两种情形争议的焦点通常是抽象政策的确定、维持或改变是否合理,因而不可诉。

第三、四、五种情行均属于具体的政策决策。第三、四种情形是政府在其职权范围内,积极追求某种政策目标并采取具体措施。不同的是,第三种决策指向的对象是物,而非特定的当事人,因此可认为是与行政事实行为相关的前阶段决策。这种情形因涉及对象相对不确定,且不在可申请行政赔偿的行政事实行为范围之内。第四、五种决策针对的是特定当事人,因此可理解为具体行政行为,但因决策内容属于行政机关自主裁量保留范围的事项,且在行政系统内部作出,因此不可申请复议或提出诉讼,且不属于可申诉的内部行政行为。

第六种情形本质上是,行政机关面向不确定多数人的不作为或作为不充分引发的争议。第七种情形体现为行政机关工作人员,对管理或提供公共服务的相关工作要求,未能充分贯彻、有效落实。这种不作为或作为不充分虽然可能指向具体对象,但通常认为,类似情形不会对相对人造成实体利益损害。这两种情形与执行过程有关,且不属可申请正式法律救济的行政事实行为范畴。

微观“政治”领域的民主决策事项引发的纠纷,既无法诉诸行政救济,又不能解释为平等主体之间的人身和财产争议,且相关法律未提供救济方式。例如,根据《村民委员会自治法》第36条的规定,村委会及其成员积极地作出某种行为,村民可向法院申请撤销;村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,可申请乡、民族乡、镇的人民政府责令改正;但对于村民自治范围内的纠纷,如个别村民对村民集体决定的事项不服,则无法定的救济机制。[38]对于全民所有制企业内部民主决定事项引发的争议,《全民所有制工业企业法》也未提供相关的救济渠道。

这些进入信访管道,但被正式法律救济排除管辖的事项,客观上使行政信访获得“剩余”管辖。

 

 

四、预设模式的运用及效果检验

上述行政信访实际获得管辖的具体事项,《条例》预设的模式能否作为适当的处理工具?回答该问题,需要对预设处理模式是否适用以及适用的效果进行检验。

上述七种无法申请法定行政救济的事项,前五种情形是当事人对行政机关积极作出的决策不满,后两种情形与行政机关未积极作为或作为不充分有关。前五种情形中,引发对行政机关积极作出决策不满的原因,均与决策会对既有利益产生较大影响有关。第一种情形是关于利益或收益如何分配的政策;第二种情形涉及公共资源和社会福利的配置和调整;第三种情形体现为具体决策会改变现有的利益格局,包括带来新的利益、不利益——原有利益的减损以及新的损害、风险可能产生;第四种情形体现为对现有利益进行调整;第五种情形涉及安置方式的选择和有限安置岗位的分配,二者直接关切被安置者的未来预期利益。微观“政治”领域的民主决策事项,也与内部利益分配或调整相关。本文将这些情形统称为“利益分配、调整型决策”。

后两类情形直接指向的是,行政机关是否积极履行职责、落实法律或政策确定的目标,以及采取的措施在多大程度上落实了相关目标和要求,本文将之简称为“抽象法律、政策目标的落实”。下文就以这两种分类为基础,对“规范—决定”裁决模式的适用及效果进行检验。

(一)预设模式在“利益分配、调整型决策”争议中的检验

对“规范—决定”裁决模式进行检验,可从两方面予以考虑:一是对于处理事项,是否存在确定的规范依据;二是裁决机制的适用是否有助于问题解决。

“利益分配、调整型决策”所涉及的五种情形,其争议的焦点问题不在于决策的合法性,而在于内容之合理性或可接受性。行政机关满足最低限度的合法性要求作出决策——不违反法律强制性要求以及遵循法定程序,并非难事,但达到使利益受影响各方均接受的决策效果,并不容易。

相关决策内容的确定,需要行政机关根据现实情况来具体决定。对于这些强政策性决策内容的选择,不可能事先形成精确的规范指引。例如,各类补偿安置标准的确定,是否对特定人群提供保障以及提供多大程度上的保障,特定区域的建设规划、特定项目的选址、国企改革安置方案,退役军人的具体安置等需要各地根据实际情况,考虑多重因素后予以确定。行政机关对决策事项具有的实质判断和选择权力,属于典型的政策裁量权。在一定范围内自由选择的裁量本身就是规则的对立。规则意味着确定和统一,与之相关的价值是形式理性,而裁量意味着灵活和个性,与之关联的是实质理性。[39]行政机关对争议事项具有宽泛的自由裁量权,意味着这些争议事项事先不存在明确的、不受争议的指引规则。即便争议的对象本身是相对具体的实施规则,它们也无非是政策裁量的产物,其合理性仍可能受到质疑。

微观“政治”领域的民主决策事项的实体内容需要通过民主程序,也根据特定的情势来决定,而无法事先确定。

富勒(Fuller)强调,没有特定的原则或标准,裁决的功能将无法发挥。[40]前文已说明,信访机关是否支持信访请求的关键在于有无规范依据。在这种处理技术中,规范被确定为回应纠纷解决诉求的决定因素,而不论信访是否有遭受损害的事实,其请求是否合理。换言之,“规范—决定”处理过程的预设,将有权处理信访事项的行政机关定位为纯粹的执行者,他们是法律或政策规范的“口舌”,其职责在于就特定诉求向信访人“诉说”有无规范,以及规范如何规定。在没有规范依据的情况下,他们无需,也不应当创设新的规范来支持信访人的请求。

这种保守的考虑虽然在一定程度上可预防处理机关随意突破法律或政策要求,为满足信访人的请求开“口子”,但很可能将对信访请求进行实质回应的领域限于存有明确、具体规范的情形。对于上述事项引发的争议,由于不存在既定依据,“规范—决定”裁决模式正好被运用来否定信访人的请求。该模式看似将行政机关置于法律和政策框架下,使它们对法律和政策负责,但也使行政机关“画地为牢”,以对规则形式主义的忠诚换取对争议处理的正当回避。他们可将拒绝信访人请求的责任合法地“推卸”给没有具体的法律依据或没有明确的上级政策指引。

实践中,在缺乏明确规范依据的情形下,信访人提出信访请求,常常会积极寻找抽象的法律原则、法律目的、精神或政策目标等“以法抗争”,[41]在笔者通过阅读的大量上访材料也发现,部分信访人会援引宪法规定,党内法规、党的政策纲领或中央的政策精神,党和国家领导人的讲话作为支撑自己主张的依据。由于《条例》第32条的规定未表明,支持信访人请求的“法律、法规、规章或者其他有关规定”,必须是具体明确的,因此,原则性规范理论上也可作为裁决的依据。信访处理机关在抽象的法律或政策规范框架下,根据具体情势,运用政策裁量权,就争议事项的具体内容进行决定的做法,也不违背《条例》预设的处理模式。此时还需要回应的是,信访处理机关根据抽象的规范依据强制裁决,能否有效处理争议?

对该问题的讨论,需要回答裁决机制可否作为解决“利益分配、调整型决策”争议的合适工具,这涉及运用裁决机制解决此类争议的能力和局限。对此议题,富勒的研究已经展开了讨论。[42]他主要从处理事项具有何种特质的角度,说明裁决适用范围的限制。[43]为了说明哪些事项不适合运用裁决解决,或运用裁决方式无法充分解决,富勒引入“多中心任务”这样一个概念来说明。根据该概念的原创者迈克尔•波兰尼(MachaelPolanyi)的见解,多中心问题,是指那些需要通过自我协调解决的,符合自由选择秩序的社会问题。[44]多中心问题要求自由选择和自我协调,因此外部强制干预通常并不适当。[45]富勒的看法是,多中心任务难以通过裁决的方式有效解决,[46]如果强行处理,可能会出现下列情形:裁决解决会遭受失败,难以预测的后果会使决定无法执行;决定要么被忽视,要么被抵制,或被改变。[47]

富勒没有直接对多中心任务进行界定,而是给出了多个例子来描述存在多中心任务的情形。例如两个博物馆根据遗嘱要求就多幅未确定价值的名画进行平均分配;计划经济体制下为获得最佳的生产效率而确定物价和工资;足球运动员上场时最佳的位置安排;不同国家对国际河流系统水权与义务(包括分水的权利、污染防治、发电、通航、渔业等)的分配;稀缺科研经费如何在不同项目中分配以最有利于出成果;不同城市之间航线的分配;对复杂地形、自然资源和族群交织共享的地域划定分界;广播电视频道如何分配以使民众获得的节目均衡。[48]这些例子涉及利益、资源如何分配或具体配置问题,这些事项中存在的“多中心”表现为:(1)问题的处理涉及多方主体,每个主体的需求或利益安排均为一个中心,有限的资源需要在不同主体之间进行分配。(2)待决问题中包含多个对象,每一个对象均为一种中心,并且多个对象之间相互关联、彼此影响。(3)待处理的问题本身只是相互影响的多个问题中的一个,与其需考虑的问题(中心)交织在一起,并相互影响。

多中心任务因涉及“多方主体的利益”,或待处理的事务“一定程度上处于流动状态”[49]——每个中心均作为一个变量,任何一个中心(变量)对外部的控制者而言事先是不确定的,所有的中心均受对任何一个中心进行处理(变量赋值)的影响。[50]因此,多中心任务的处理,需要多个中心(内部变量)之间自我协调,包括协调多主体之间的利益,以及从整体上考虑待决事项中包含的多个相互影响的问题,或系统考虑与待决问题相互制约的其他问题。

上文列举的“利益分配、调整型决策”,客观上均涉及多方主体相互冲突的利益,同时可能需要考虑多重因素——待决问题中包含多个需要考虑的问题,或需要考虑对待决问题有直接影响的其他问题。因此,这些决策事项本身也是“多中心任务”。

抽象政策方案的确定,如各种补偿标准和安置方案及标准的确定,本质上是利益在多元主体中如何分配的问题。这种利益分配方案的确定,需要权衡多重目标取向,考虑不同的现实情况,兼顾各种利益。针对特定人群是否提供或提高保障的政策,也涉及政府公共财力或其他社会资源在不同领域和不同群体之间的分配和调整,与之相关的考虑可能包括:有限公共财政的承受能力;对特定人群提供帮助或保障的同时,不至于使其形成依赖并丧失自我努力的愿望,或不至于严重妨害其他群体的既得利益。这两种抽象的政策决策只是与之相关的公共政策的一个“中心”,它们与其他相关公共政策相互影响。

政府作出影响特定区域内民众利益的具体决策,给特定主体,带来预期利益的同时,也给其他主体带来不利益,这通常涉及经济发展,公共收入增长,改善公共条件或服务,环境保护等各种目标的权衡取舍。政府利用行政指令对企业国有资产调整、划转、对国有企业强制撤并等涉及资源的调整、重组,这必然涉及国有资产如何有效配置和利用,现有的人员如何处理等问题。这一决策过程,既要考虑企业盘活或壮大、国有资产的有效利用,也要考虑对企业不同职工的合理安排等。特定政策的具体执行,如转业军人、退役士兵的安置涉及国家对军人优待政策的落实,地方公共财政的负担之间的平衡,考虑对退役士兵、专业军人生活、尊严、地位之保障和地方财政支持能力,退役士兵、转业军人干部的安置岗位的确定,也需要考虑转业军人的特点和地方所能提供有限岗位之间分配和不同岗位之间的平衡等。这三种具体行政决策中,包含着多个相互关联、相互影响的“中心”。

微观“政治”领域的民主决策事项,通常也涉及对有限资源或利益的分配。其所以是多中心性的,在于多方利益主体的存在,如村民委员会,外嫁女及利益具有普遍一致性的其他村民,同时争议主体对如何分配有不同的见解和偏好。

具有“多中心任务”特征的事项不宜运用裁决方式来处理,既有上述说明的原因——外部控制者无法事先为多中心任务的处理,提供能够被普遍接受的规则;也有裁决机制技术设置上的原因,使裁决方式难以有效适用。

首先,裁决的技术设置使得争议当事人难以有效主张自己的请求。富勒认为裁决最大的特色在于为当事人提供了特定的参与形式,让当事人对决定的作出提供证据和提出合理主张。[51]即,一方提出主张而另一方否定或反对,双方为对立的主张提供证据。即便部分证据是由裁判者依据职权调查,也需当事人提出主张,甚至提供线索,而且最终的结论需要裁判者支持一方,否定另一方。对于多中心任务,当事人难以证明自己的主张是适当的。这不仅在于多中心任务的处理缺乏具体规范依据,致使当事人难以用具体规则支持自己主张的实质合理,还在于多个任务所涉及主体均可能持有不同的偏好,或者彼此之间的利益相互影响,当事人难以证明自己的主张更优。

其次,裁决的功能定位和作用方式使之不适宜处理多中心任务引发的争议。多中心任务的处理需要对多方主体的利益,或对多个相关的问题进行通盘考虑。裁决处理的是当事人之间的特定争议,而非普遍的议题,裁决的效力仅及于案件当事人,每一裁决的过程均是“独立的剧集”(self-contained episode),[52]因此不必考虑争议当事人之外其他人的利益。裁决是以当事人的请求为基础作出决定的,艾森伯格(Eisenberg)强调,裁决过程除了参与要素之外,也包括裁决者的回应,其中最重要的是,决定应根据当事人提出的证据和主张为基础作出。[53]裁决只需针对当事人的请求,根据既定规范作出,而不必、也不应超出当事人的请求,去考虑与争议相关的问题是否均需要得到系统的解决。如果外在干预者不顾“多中心”之间的相互关联与影响,强制裁决,将会引起被忽略“中心”各种复杂的反弹。[54]

(二)预设模式在“抽象法律、政策目标落实”争议中的检验

“规范—裁决”模式对于“抽象法律、政策目标落实”争议,能否适用以及作为适当的处理方式?对此,下文还是沿着对前一问题讨论的思路来回答,首先讨论是否存在可供裁决适用的规范,然后分析运作裁决机制是否有助于争议解决。

此类争议缘起于,当事人认为行政机关不作为或作为不充分。但当事人据以判断的依据或理由,并非法律或政策中明确规定的,指引行政机关如何作为的规范,而是立法或上级政策,以类似“要……”、“应……”、“切实……”、“积极……”的表述确定的行政机关应承担某种职责的要求,如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)要求“县级以上地方人民政府要采取切实措施,使被征地农民生活水平不因征地而降低”。通过这种方式确定职责或义务的规范并非传统的“义务性规范”,而是一种要求积极作为的“鼓励性规范”(aspirational norms)。[55]义务性规范是行为导向的,对于违反义务或不履行责任的情形,通常设置了明确的法律责任,确定是否承担责任采用的标准通常是行为过错主义。要求积极作为的鼓励性规范是目标导向的,这种规范通常设定某种抽象的目标,对于达成目标的手段、方式以及与之对应的特定行为,并非规范所关注的重点,判断是否需要承担责任的标准通常是结果主义。

鼓励性规范意味着相关责任主体,对如何实现目标有自行判断和作出选择的充分余地。例如,采取何种措施保障被征地农民生活水平不因征地而降低,各地政府具有较为宽泛的政策裁量权。采取鼓励性规范确定行政机关积极实现目标的责任,而未直接指明如何实现目标,大概有以下考虑:第一,目标需逐步实现,同一时期各种目标并存,但有优先实现的顺序选择,事先无法要求实施机关必须采取何种措施或在特定时限内达成目标。第二,如何实现的具体措施并不十分确定,虽然可能给予一定指引,但仍需要实施机关根据实际情况不断探索和实验。第三,实现目标的阶段和程度除依赖行政机关的积极作为外,还依赖外在的客观条件能否成就。

“抽象法律、政策目标落实”引发的争议,鼓励性规范能够提供帮助判断行政机关是否需要承担责任的依据,但往往无法指明具体承担责任的内容。能否运用裁决机制发展出适合的救济方案来有效处理这些争议?

 

下面以一则上访案件的处理来回答该问题:

2004年以来,山西忻州市市14个县(市、区)的乡镇文化站辅导员和农村电影放映员多次多人赴京、赴省上访。2006年又先后到省文化厅和省政府信访局复访,要求落实国务院办公厅“国办发(2002)7号”文件以及省、市有关文件精神,解决他们的编制、待遇问题。经调查,该市有192名文化辅导员编制未落实,这些人待遇微薄,生活比较困难。另外,该市陆续从事农村电影放映至今无稳定职业的人员达561名。市人民政府根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强农村文化建设的意见》(中办发〔2005〕27号)、国务院办公厅《关于进一步加强基层文化建设的指导意见》(国办发〔2002〕7号)、山西省文化厅、发展计划委员会、财政厅《关于加快实施“2131工程”,加强农村电影放映工作的通知》(晋文社字〔2002〕15号)等文件精神,要求各县(市、区)人民政府要切实拿出行之有效的办法和措施,解决乡镇文化辅导员和放映员的编制和待遇问题:要尽快在各乡镇编制内配齐文化站辅导员,在符合录用条件的基础上优先照顾多年一直从事该项工作的文化站辅导员。辅导员在未解决编制、录用问题前,各县(市、区)要尽快解决文化站辅导员补贴过低的问题。各县(市、区)要在“十一五”期间逐步解决乡镇电影队的编制问题,争取每个乡镇设立1个农村放映员编制,在符合录用条件的基础上优先照顾多年一直从事该项工作的乡镇电影放映员。在解决编制、录用问题前,要结合本地实际,对于多年一直从事农村电影放映的乡镇放映员给予一次性的生活补助。对于解决以上问题的经费,要求按照属地管理,分级负责的原则,由各县(市、区)财政或乡(镇)财政承担。[56]

乡镇文化站辅导员和农村电影放映员上访,要求落实文件精神,解决编制、待遇问题的请求获得支持的依据,是抽象的政策文件精神未得到充分落实。针对这种情形进行的救济,需要指令相关的行政机关积极采取措施。以上处理中,信访处理机关根据调查认定的实施结论和抽象的政策规范,确定了基层地方政府的责任,或建议责任机关达成目标可采取哪些措施。总体而言,这种处理决定内容以一种目标导向的、“要……”的鼓励性规范表现出来。这种处理虽已满足了信访人请求的要求,但实际上处理机关无法给出可供直接执行的、排除执行机关裁量决定的具体内容。在这种情形下,争议是否能够有效解决仍取决于下级机关未来如何、在多大程度、多长时限内积极作为,以及信访人对下级机关的具体做法是否满意等。

与之类似的涉及实施法律或政策是否充分的争议,如需得到有效的处理则意味着,解决的重点不仅在于确定行政机关是否需要承担积极作为的责任,还在于探究和发展行政机关应如何作为的救济、以及对行政机关未来的作为方式和作为效果进行持续观察和监督的机制。对于探究和发展行政机关应如何作为的方案,显然不是《条例》预设模式能够胜任的。这不仅与“规范—决定”裁决的规范预设不符,而且裁决者本身也不具有发展适当救济规范的能力。

首先,在“规范—决定”裁决模式下,裁决者被界定为规范的执行者,而非积极的创造者。如果裁决者主动发展如何处理的具体内容,就意味着他们在创造具体政策,且运用一种“命令—控制”方式对系争问题进行处理。这种方式通过由特定权威确定具体规则,规定具体指令和实施程序来达成目的。[57]其得以有效运作的最核心保障是决定机关对当事人有发出命令的权力,并有保障该命令得以贯彻的控制性措施。尽管有权处理的行政机关可以突破预设模式的规范限制,利用裁量为下级责任机关确定具体的实施方案,但对于行政指令难以直接干预信访人,则无法强制其必须接受,或满足信访人要求后禁止其反悔。即便是所谓的终局处理,如果信访人事后不满,仍可能会继续上访。

其次,更为关键的还在于后者,即裁决者在作出决定时,无法就责任机关未来应如何作为形成适当的救济方案。裁决者这种能力的局限来自于,责任机关如何展开行动,需面向未来、根据具体情势不断进行“探索”和“实验”。如何展开行动方案的内容可能包括:(1)行政机关积极作为指向的实体内容为何;(2)如何塑造形成实体方案的过程机制;(3)使实体内容能够被理性的当事人所接受的程序机制;(4)对责任机关具体实施救济方案的监督;(5)救济方案形成和实施过程中再次产生争议当事人如何诉诸外部干预的处理机制。裁决者在作出决定时,不可能具有充分的信息供其参考,就以上内容均形成不可更改的执行指令。

综上,信访获得“剩余”管辖的争议,或是实质上涉及有限资源和利益分配、调整,具有多中心任务特征的抽象决策或具体决定,或是要求行政机关积极作为、落实抽象法律或政策目标的事项。这些事项通常不存在明确具体的指引标准,行政机关对其实体内容的形成具有宽泛的裁量空间。此时,可认为信访人的请求缺乏具体规范依据,因而难以获得支持。

仅存在抽象规范,尽管也可能满足适用“规范—决定”裁决模式的最低限度要求,但此时需要处理机关以一种积极和开放的姿态将支持信访人请求的规范依据作宽泛地解释和认定。已有的研究表明,信访处理机关通常不会这样做。现实中,处理机关选择积极回应,并非来自规范的制度压力,而更多是来自信访人“策略性”上访引发的政治压力。[58]

即便信访处理机关迫于压力采取一种积极的姿态回应信访请求,也面临着对于具有多中心任务特性的争议事项,处理机关无法通过“规范—裁决”模式有效处理的困境。尽管处理机关可单方面利用职权忽略多中心任务的属性,只关注其中的一个中心,强制为一种中心“赋值”,但其他被忽略的中心必然会受到影响,而引发反弹。

对于要求行政机关实施法律或者政策精神的事项,本身不存在要求政府如何作为的明确规范指引,这也意味着针对这些事项欠缺具体的救济规范。裁决本质是一种被动的决定机制,其并不要求、也不应要求裁决者主动去探究如何形成救济的方案。即便信访处理机关突破“规范—决定”的框架限制,也无法运用裁决机制确定责任机关应如何行动,以及明确积极作为的内容为何。

 

五、结论

《条例》的制定者将信访预设为一种补充性的纠纷处理机制,沿袭诉讼、行政复议和仲裁所共享的处理争议的传统技艺,将信访处理纠纷的工具限定为“规范—决定”裁决模式,实际上并未充分重视行政信访真正需回应的事项所具有的特质。本文认为,行政信访以规范为中心处理具体争议导向的制度建构,无助于行政信访回应社会问题效能的提升。《条例》第4条确定了信访工作“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责的原则”,将有效处理信访事项的责任加于地方政府和具体主管机关。但实际上,《条例》不仅没有为责任主体解决信访事项,提供有效的“武器”,反而为他们无需承担责任提供了正当的制度借口。“规范—裁决”模式的制度束缚,使行政机关在面对需要能动回应的现实问题时,丧失决断之权。

行政信访获得剩余管辖的事项,所反映的社会问题具有较高的相似性,发生原因呈现同源、属性呈现同质性,这些特征使得它们逐步从单项社会问题逐步发展成为特定政策问题,它们越来越与公共政策紧密相关。[59]现代社会,行政机关在涉及社会资源分配的宏观决策、微观层面的具体实施中均扮演着最重要的角色。同时,随着政府在推动社会改革、促进经济发展、加强教育、卫生、文化等社会建设,改善民生、增进社会福利和保障、促进社会公平和平等、保护生态环境、防范和控制风险等方面责任的强化,以及政府加强自身建设和改善服务的要求不断提高,[60]大量涉及政策是否有效落实的争议将会不断涌现。既然现有机制无法回应两类问题引发的争议,一种或多种超越传统裁决模式的处理机制应被期待。

无论行政信访制度在未来是否被选择作为承载回应这些诉求的渠道,类似本文归纳的两类问题会长期存在,如果我们不选择对“法律救济”之外的社会矛盾视而不见,那么,除了从源头上进行预防使相关争议的发生减少外,还需要构建必要的处理机制予以有效回应。由于这些争议最终指向的实体内容的可接受性,鉴于无法事先确定判断争议内容是否妥当的实体标准,如何形成可接受实体方案的过程塑造,应是类似争议处理机制关注的重点。这种机制需要考虑多“中心任务”变量之自我协调,相对应地,能提供各方利益主体参与对话,寻找共识的制度要素不可或缺。同时,法律、政策目标落实过程的长久性与试验性,因此,能够持续、系统地回应诉求,有利于形成谅解和对话的过程机制也应被关注。

 注释略

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