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刘志强:统治与自治之博弈关系——兼论地方自治本土实践反思

《法治研究》2010年第6期
【摘要】国家统治与地方自治问题是最典型的宪法问题之一。地方自治是一种自生自发秩序,它是自由的人行使权利的结果,而不是外力强加的制度。国家统治与地方自治这种关系典型地反映了博弈理论。我国百年来的地方自治实践,片面理解地方自治是“权力下放”,这与地方自治的本义完全背道而驰。中央与地方关系,应以合作和依赖代替对立,在坚持国家主权和国家统一原则的前提下,尊重地方居民的参与愿望,确立起一种合伙型和合作型的中央与地方关系。

【关键词】国家统治;地方自治;博弈;权力;权利

一、博弈论的导入
    国家统治与地方自治问题是最典型的宪法问题之一,也是国家治理的重要课题之一。在中央与地方关系基础上形成的国家结构形式直接关系到国家职能的实现,关系到国家的统一和分裂问题。在一个没有放弃统一的国家里,怎样才能调和各个地方的独特个性?面对自我意识较强的少数民族,如何适当配置权力与资源以实现中央权威与地方自治的最佳平衡,如何在激励地方创新的同时确保消除地方保护主义和其他不利于国家政令统一的现象,这是一个宪政的难题。
    地方自治是指地方实体的自我管理,通常包括了对一定事务的支配权,也包括了自我组织权。[1]从历史上考察,宪政下的地方自治起源于英美法系的“原产地”英国,其目的在于限制王权的过分强大,以维护地方自身的利益。因此,我们将地方自治的概念定义如下:地方自治是指一定的地域范围内的居民自愿通过民主方式组成自治团体,产生自治机关,自己处理与自己有关的事务。[2]国家统治是指一个政权为维持其生存与发展,运用权力以支配其领土及个人的行为。[3]学术研究重要的不在于提出了什么,而在于为什么提出,以及是如何论证的。[4]本文拟以博弈论为视角,检视国家统治与地方自治之间的关系,梳理我国百年来地方自治的本土实践历史并提出反思,以期纠偏有关地方自治的认识。
    哈耶克说:“人类社会存在着种种有序的结构,但它们是许多人的行动的产物,而不是人之设计的结果。”[5]地方自治正是这样的一种自生自发秩序,它是自由的人行使权利的结果,而不是外力强加的制度。但是由于国家权力的过于强大和不可避免的扩张,地方自治有丧失其应有的独立性的趋势。国家统治与地方自治这种关系典型地反映了经济学上的博弈理论。[6]博弈论是二人或多人在平等的对局中各自利用对方的策略变换自己的对抗策略,从而达到取胜目标的理论,是研究互动决策的理论。[7]国家统治与地方自治之间的博弈关系内含对抗又有合作的关系。
    二、国家统治与地方自治的博弈
    国家出现以前,人类社会处于完全自治的状态。在初民社会,人类的基本单位是按血缘关系组成的氏族,氏族的最高权力机构是氏族会议,由氏族全体成员直接参与。主权国家产生以后,人类进入了一个国家权力的政治时代,个体从此丧失了自主性和独立性,在相当长的历史时期,人类社会都处于国家权力的控制之下。地方自治作为一个公法概念,是在反抗国家集权的斗争中逐渐形成的,地方自治与国家集权相对抗。从这个角度上说,没有国家集权,就没有地方自治。为了避免人类在自相争斗中毁灭,因而国家的产生是有必要的,以提供公共服务,维护社会秩序。国家的这一功能为其存在提供了功利上的正当性。然而,“国家”本身是柄双刃剑,它既可以为人民造福,当然也可以用来作恶。当人们因为国家的存在而获得安全时,人们所享有的天然自由也就随之而受到限制。国家从产生开始就与地方自治存在博弈关系。国家集权政体的最大特征就是尽可能将所有的政治、经济和社会权力都集中到国家行使,地方一切事务都听从中央指挥,由中央统一管理,个人及其一切社会关系都依附于中央权力。专制君主总是千方百计将权力的触角延伸到社会的每一个角落,使社会的每一个细胞完全受控于封建君主,以实现专制君主利益的最大化。通过这种高度集权的方式,统治者牢牢地控制国家,遏制地方势力的生长,以防止动摇其统治基础。从历史观察,凡是中央集权程度越高的国家,地方自治的空间就越小。相反,中央集权相对较弱的地方,地方自治则有所保留,并在此基础上不断扩大,最终成为推翻封建专制制度的重要力量,这也是地方自治之所以能在英美国家产生的根本原因。
    从历史发展的实际过程来看,地方自治先于国家而存在。但由于后者的强权性质,地方自治在当代社会已经被严重扭曲。严格来讲,地方自治权不仅是指地方有权利用本身的人力财力自行处理本区域内的公共事务,而且也指地方有权自行决定处理本区域内公共事务的方式。但事实情况却不是如此,由于地方自治常常被当作一个功利性的制度安排,而不是从人的自由的角度去理解地方自治权的权利性质,导致世界上大多数实行地方自治的国家都对地方自治权的行使实行严格的限制,最明显的就是在宪法或单行的地方自治法中对地方自治的范围,地方政府的组成方式、议事程序等进行硬性规定,使地方自治权异化成了一项权能残缺的权利。这些法律规范将地方自治强行置于国家的严格控制之下,从而使得地方自治由自生自发的社会秩序蜕化成国家机器的一个组成部分。地方自治在国家强制力面前显得极其弱小,即便在民主制度下,地方自治也基本上是以国家为本位的有限自治。地方自治之所以在西方被称为local self-government,正是因为地方自治被国家所主导,地方自治权来源于国家的授权,而不是地方自身固有的权利,因而国家总是不可避免地将地方自治机构变成类似于中央政府的一级行政机构。
    既然国家统治作为一个既定事实已经深深嵌入了人们的生活中,并挥之不去,那么,我们必须接受这样一个国家统治的事实,并在维护地方自治的目标下,着力发挥国家统治的功能意义。因此,对于地方自治与国家统治的关系,具有很强的博弈关系。在现实中要理顺地方自治与国家统治的关系,首先有必要进一步明确地方自治的权利属性。在国家集权的观念里,地方不只是构成国家的基本单位,地方还是一个独立存在的权利主体。就纵向分权而言,地方自治是自下而上的对中央权力的限制,它不是由中央分配给地方的权力,而是地方自身固有的权利。因此,地方自治权是一种权利而不是权力。[8]但是,长期以来,地方自治一直都被当作一个与中央集权相对立的概念。后者的“权”毫无疑义是指“权力”,这导致人们不假思索地认为前者的“权”也是同一个含义。而且在宪政制度下,人们通常认为地方自治是一种纵向分权模式,即依照宪法规定将公权力从中央分割一部分归地方行使,与立法、行政和司法的横向分权相对应,构成宪政制度的整体框架。由于这样一个制度模式在英美等国的成功,许多一直实行中央集权的国家纷纷效仿,将长期由中央垄断的一部分与地方性事务有关的权力授予给地方。我国百年来的地方自治实践,就是在这样一种理念下进行的。直到今天,仍有人将其简单地称之为“权力下放”。然而,权力是个体为了更好地实现个人利益通过让渡权利产生的,当权力的不当行使侵犯个体权利时,个体可以联合起来收回自己的权利,使权力归于无效。也就是说,权力可以随时产生,也可以随时被解除。而权利则是在人类历史发展过程中自发形成的,具有天然的合理性。权利一经产生,除非权利主体自愿,否则不得随意被剥夺。因此,与其说中央将权力下放给地方,不如说中央将原本属于地方的权利返还给地方。
    社会因为人而存在,也以人为依归,一个良好的社会一定是一个尊重人的自由和权利的社会。马克思将人类社会中理想的社会图景就归纳为“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”,[9]从而揭示了个人自由在国家和社会发展中的主导地位。维系一个良好的社会秩序的是人类在实践中习得的一般行为规则,而不是强力意志。地方自治正是人类遵照一般行为规则而自发形成的社会秩序,与其他通过强力意志构建的组织有着本质的区别。前者作为自由的人自治权利的结果,它有其独立的价值,后者只有在为自治权利服务时才能显示其价值。因此,在国家统治与地方自治的关系上,应确立地方自治优于国家统治的观念,以社会本位代替国家本位。[10]自治是目的,国家只是手段,国家只能为地方自治服务,地方自治高于国家统治。托克维尔认为,社会自治是民主的基础,没有自治,民主的制度架构便形同虚设。他说:“既然人民已经变得如此从属于中央权力,再叫他们定期选择这一权力的代表就是徒劳无益的了。”他还说:“很难设想,在人们已完全放弃了自治的习惯以后,他们怎么还能对那些将要统治他们的人做出适当的选择;并且谁也不会相信,遭受屈辱的人民通过投票能够产生一个自由的、明智的和奋发的政府。”[11]因此,要确保地方自治的健康发展,就必须将国家权力限制在最小的范围之内,以防止国家以国家利益为借口实施对地方自治权的侵害。国家的一切行为都必须服从人类的一般行为规则并服务于自生自发的社会秩序,应该像保护人的其他基本权利一样保护地方自治权,通过全面的自治来扩展社会秩序,而不是以国家为主单方面来实现地方自治。
    三、地方自治本土实践之博弈
    清朝末年,由于西方列强的入侵,中国处于内忧外患的深重灾难之中。在社会各界和民间舆论的强烈呼吁和推动下,清政府为了挽救其摇摇欲坠的政权,不得不仿学宪政,派遣大臣出国考察,着手实行变法,地方自治是其中最重要的内容之一。清政府在变法修律的同时颁布了一系列的地方自治章程,并在全国各地加以实施。1908年,清政府颁布了城镇乡地方自治章程及选举章程,次年又颁布厅州县自治章程及选举章程。通过这一系列的措施,形成了地方自治的初步架构。但由于保守派的阻挠,清末地方自治的权力极为有限。辛亥革命后,北洋军阀政府继续推行地方自治,其间虽然遭到袁世凯政府的阻挠,但地方自治的步伐并没有停止。后来的南京国民党政府遵循孙中山的遗训,继续推进地方自治。可以说,这一时期的历任当局都将地方自治作为一项重要的政治制度加以考量。但由于此一阶段国际国内形势的复杂多变,统治集团将地方自治与维护其专制统治联系在一起,因而地方自治并没有按其原有的意义和目的加以实施。在近代中国,摆脱被动挨打、追求富国强兵始终是首要目标。直到1949年国民党败退台湾,真正符合宪政意义的地方自治也没有在中国建立起来。
    1949年建国伊始,执政者宣布废除国民党的六法全书,标志着与传统中国社会的彻底决裂。同时由于实行的是与旧中国完全不同的政治制度,国民党政府原来推行的地方自治制度也因此中断。虽然解放后我国宪法中也规定了民族区域自治制度,但那只是出于民族团结和政权巩固的需要而设计的一种政治制度,这种自治制度对自治的主体和区域都作了明确的限定,无论从设立的初衷还是实际的运作来看,与真正意义上的地方自治都相距甚远。地方自治权应该是地方团体固有的权利,它具有普遍性价值,不可能只让一部分人享有而限制其他人享有。即使这样一种特殊的地方自治制度,其自治权也并没有得到法律的有效保障。地方自治权的一个最重要方面就是地方立法权,虽然我国《宪法》第116条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点,制定自治条例和单行条例。”但同时又规定:“自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。”这样相互矛盾的规定实际上还是由中央定夺当地自治条例和单行条例,无形中剥夺了民族自治地方的立法权。新中国成立后,为了迅速改变中国一穷二白的落后面貌,实现从农业社会向工业社会的过渡,执政者不得不以强制手段将大量的农业资源转移用于城市的工业建设。而要做到这一点,就必须对原来的农村社会结构进行重组,将农村纳入国家权力体系,使农村成为国家政治架构中的一个组成部分。从1951年起,执政党通过土改、互助组、合作社一直到人民公社以及其他一系列的思想政治运动,完成了对中国农村的翻天覆地的变革,从而一步步消解了农村带有自治性质的传统社会秩序的基础。中国农村不再是以前那个远离国家权力中心的相对独立的社会自治体,而变成了国家机体的细胞组织,国家权力深入到每一个这样的细胞组织中,将其牢牢控制,农村因此丧失了自主性而变成了国家的附庸,农民也不再是原来意义上的农民,而是为国家服务的政治公民。
    然而,这样一些既侵犯农民权利,又违背经济规律的治国措施,很快就造成了严重的恶果。不但没有实现国家的现代化目标,反而对国民经济造成了几乎毁灭性的打击。“文化大革命”结束后,我国政府痛定思痛,总结经验教训,下决心走上了拨乱反正的改革道路,其中最重要的一步就是恢复农村一定程度的自治。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式,接着又于1987年11月24日由全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,于1988年6月1日正式生效,从而确认了村民自治的法律地位。村民自治制度实行20多年来,虽然取得了一定的成效,但暴露出来的弊端也越来越明显,这些弊端正是单一制国家以中央政府为主导的人为设计的自治制度所必不可免的,尤其是在推动村民自治的过程中表现出来的患得患失,更使得村民自治有流于形式的危险。首先,在立法上,村民委员会的权力界限模糊不清。《村民委员会组织法》第2条第2款规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。但是第3条又规定:中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。这种模棱两可的规定导致村委会与村党支部都以法律的规定为依据进行权力争夺,后者在乡党委的支持下往往取得最后的胜利,而经村民民主选举产生的村委会成了摆设。其次,虽然《村民委员会组织法》规定了村民自治的权限范围,但对侵犯自治权的行为却没有规定相应的惩罚措施,对村委会与乡(镇)政府之间的关系也规定得过于笼统,以致于村委会在行使职权的过程中常常受到来自乡(镇)政府的强行干预,甚至村民通过民主选举产生的村主任由于不符合乡(镇)政府的利益而被其运用行政权力任意撤换。村委会的自治权根本不能对抗乡(镇)政府的公权力,村委会不得不沦为乡政府服务的机构,完全偏离了它的自治功能。再次,地方自治的一个基本功能是形成竞争型政府,即各地方自治体按照各自的方式治理本地方事务,同时也与其他自治体竞争,但前提是人口能够自由流动,即任何地方自治体内的成员如果对本自治体的自治方式或工作效率不满,除了可以用选举表达意见以外,还可以用脚投票,离开本自治体投奔其他自治体,然而我国的户籍制度剥夺了公民的自由迁徙权,农村土地承包制度也限制了这一权利的行使。在这种情况下,自治体成员即便对本自治体不满或权利受到侵犯,也只能被迫接受。
    四、结语:地方自治之纠偏
    结合我国百年来的地方自治实践,我们片面地理解地方自治就是“权力下放”。如果说地方自治权只是中央下放给地方的权力,那么中央也随时都可能将这种权力收回,地方自治就变成了一个极为脆弱的东西,只是一个权宜性的制度安排,而不是个体行使权利的自然产物。如果地方自治权是指自治机关行使的权力,那么自治权的主体就只是自治机关,而不是自治体成员,这与地方自治的民主性完全背道而驰。因此,在国家体制范围内,要使地方自治得以生存,就必须尽可能限制国家权力,使其被严格限定在与全体国民共同利益相关的领域。而要做到这一点,首先就是要实现国家的民主法治化,这也是西方国家的地方自治之所以较为成功的关键因素。中国是一个单一制国家,中央权力历来极其强大,加上几千年的专制传统,使得地方总是难以与中央抗衡。因此,我们要使地方自治制度稳定化,就应该以民主法治为基本的前提,只有在法治的前提下才能纠偏地方自治的异化。
    再者,须指出的是不同国家有不同的自治程序、不同的历史及演变过程。地方自治的驱动因素也不尽相同。大体讲,西方国家对地方自治的支持是以西方模式的深信不疑作为基础,与此有关的问题是,理想状态下,中央政府应回应地方政府的需求,这样合作才会开始实施自治过程。正如有学者所言,“西方是一面镜子,而不是一个榜样”。[12]现实中,中央政府也有自身的看法和战略部署。事实上,很难设想中央政府会将自己的利益完全置之度外。很多中央政府从一个纵向概念的角度来支持地方自治,并几乎将它作为一个提供所有帮助的渠道来使用。也许这里的问题,应采取对话形式来解决。这样,这些观念就不是中央政府单方面从上而下强加的,而是以协商的方式被接受。[13]在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中,中央政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力,打破了原来由中央政府垄断权力和社会资源的状态,扩大了参与主体的范围,中央地方关系的格局也随之发生了变化,中央与地方间的纵向博弈关系也面临新的挑战。为适应这一变化,各国调整中央与地方关系,重新树立对人性的信心,推崇合作性关系,以合作和依赖代替对立,确立了一种合伙型和合作依赖关系型的中央与地方关系的博弈模式。[14]在既坚持国家主权和国家统一原则的前提下,又尊重地方居民的意愿,满足他们的参与愿望,实现生动、活泼的地方生活。因此,国家统治与地方自治这种博弈关系,既有静态法制上的博弈,也存在动态政策上的博弈;既有非合作对抗博弈,也存在合作性对话的博弈。从某种意义来说,国家统治与地方自治的博弈,既在对抗中求合作,又在合作中产生新的对抗,在不断调适中扬弃,才能达到理想的平衡状态。


【注释】[1][瑞]N托普温、T.斯朵夫:《自治与共治的平衡》,载[瑞]J.布莱泽:《地方分权—比较的视角》,肖艳辉等译,中国方正出版社2009年版,第43页。
[2]周小平:《地方自治法理分析》,苏州大学2005年法律硕士论文,未刊。
[3]参见http://baike.baidu.com/view/8425 1.btm?fr=ala0, 2008年11月18日。
[4]徐昕:《论私力救济》,中国政法大学出版社2005年版,第67页。
[5][英]哈耶克:《法律、立法与自由》第一卷,邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第56页。
[6]根据博弈理论,一般分为:静态博弈、动态博弈;合作博弈、非合作博弈;完全信息博弈、非完全信息博弈等等。静态博弈指参与者同时采取行动,或者尽管参与者行动的采取有先后顺序,但后行动的人不知道先采取行动的人采取的是什么行动。动态博弈指参与者的行动有先后顺序,并且后采取行动的人可以知道先采取行动的人所采取的行动。所谓合作性博弈是指参与者从自己的利益出发与其他参与者谈判达成协议或形成联盟,其结果对联盟方均有利;而非合作性博弈是指参与者在行动选择时无法达成约束性的协议。从知识的拥有程度来看,博弈分为完全信息博弈和不完全信息博弈。完全信息博弈指参与者对所有参与者的策略空间及策略组合下的支付有“完全的了解”,否则是不完全信息博弈。严格地讲,完全信息博弈是指参与者的策略空间及策略组合下的支付,是博弈中所有参与者的“公共知识”的博弈。对于不完全信息博弈,参与者所做的是努力使自己的期望支付或期望效用最大化。参见http :∥baike.baidu.com/view/1 50886.htm?fr =ala0, 2009年9月7日。
[7]参见http : //bai ke.baidu.com/view/ 150886.h tm?fr =a1a0, 2009年9月7日。
[8]周安平:《社会自治与国家公权》,载《法学》2002年第10期。
[9]《马克斯恩格斯选集》第45卷,人民出版社1985年版,第373页。
[10]周永坤:《社会优位理念与法治国家》,载《法学研究》1997年第1期。
[11][法]托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,商务印书馆1988年版,第241页。
[12]谢鹏程:“序言”,载[瑞]J.布莱泽:《地方分权—比较的视角》,肖艳辉等译,中国方正出版社2009年版,第2页。
[13][坦]F.莫萨达、[瑞]托马斯·弗莱纳:《发展中国家支持地方分权的教训》,载[瑞]J.布莱泽:《地方分权—·比较的视角》,肖艳辉等译,中国方正出版社2009年版,第68页。
[14]郑贤君:《地方自治学说评析》,载《首都师范大学学报》(社会科学版)2001年第2期。

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