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伊媛媛:跨流域调水生态补偿的利益平衡分析
 

《法学评论》2011年第3期
【摘要】在跨流域调水中,水源区提供的生态系统功能服务外溢价值的成本分担和收益分配问题,引发了跨流域调水生态补偿中多层次的生态利益和不同经济利益的冲突。水源区提供的生态系统功能服务之外溢构成生态公益,由于生态公益处于弱势地位,导致跨流域调水生态补偿的利益失衡。利益平衡原则的运用,可以促进多元利益主体的多层次生态利益和不同经济利益的平衡。建立跨流域调水生态补偿的利益平衡机制,有助于实现生态公益,并解决成本的公平分配与负担问题。
【关键词】跨流域调水;生态补偿;利益平衡;生态公益
作为一个大国,我国很多重要的资源是通过跨地区调配的方式实现配置的。跨区域资源配置的方式主要包括两种:一是借助市场机制,即由经营者与消费者通过直接的平等交易进行跨地区配置;二是借助行政手段,即通过政府的行政指令实现跨区域配置。跨流域调水是解决我国区域水资源短缺问题的重要战略,它主要是通过行政手段实现的。跨流域行政调水的背后,隐藏着生态利益[1]以及因生态利益而产生的经济利益的矛盾与冲突。实践中,如果政府对生态资源补偿过低,客观上就会造成人们对有限资源的过度或不当消费,并引发更大规模的生态破坏。同时,跨流域调水水源区利益补偿机制的缺乏,会导致水源区生态保护的积极性降低。因此,从利益平衡原则出发,建立公平、合理的跨流域调水生态补偿机制,是保障利益相关者合法权益、促进水资源可持续利用的现实要求。
    一、跨流域调水生态补偿的利益冲突
    水资源是具有生态和经济属性的公共物品,一个主体对水资源的使用往往会影响其他主体对该资源的使用,并容易产生外部性。对于跨流域调水而言,一方面,调水会引发不同流域的水的流动,打破生态系统的相对平衡,可能导致水源区的环境退化,这一后果通常不是由受水区居民、企业和社会承担,而是由水源区居民和社会承担,是典型的负外部性问题;另一方面,跨流域调水要求水源区采取封山育林、禁止砍伐,以及进行生态建设,放弃相关产业发展,以保证水源区的水量和水质,这类生态服务大都是弥散的,没有明晰的施受边界,当然也就不可能直接进入市场交易,即生态系统功能服务的外溢价值由生态系统功能服务的消费者获得,而成本则主要由水源区—生态系统功能服务提供者承担,正外部性随之产生。
    “市场如要做到能反映生态学的客观真理,那就应把生态系统提供的服务的价值也包括进去。”[2]生态补偿是实现生态价值的重要手段,其概念有广义和狭义之分。“广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿,即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿,以提高该行为的成本或收益,达到保护环境的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿,即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化,让生态保护成果的受益者支付相应的费用;通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的搭便车现象,激励公共产品的足额供应;解决好生态投资者的合理回报,激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。”[3]广义的生态补偿既包括外部不经济性内部化,也包括外部经济性内部化;狭义的生态补偿则仅指外部经济性内部化。本文所讨论的跨流域调水生态补偿主要是指狭义的生态补偿,即对水源区提供的生态系统功能服务[4]所产生的外溢价值的补偿。
    根据“俱乐部产品”理论,区域间和关联区域间的主体都是“俱乐部成员”,共同享有生态效益的产权,必须承担均等的成本,而不能仅仅让生态效益经营者单独承担,这样才能使生态效益的生产者和经营者同样能够象生产私人物品一样得到有效激励。[5]跨流域调水生态补偿要求受水区分担因调水获得的生态外溢的成本,它是对水资源生态和经济多元价值的认可。具体而言,跨流域调水生态补偿是生态系统功能服务正外部性的内部化手段,是将环境资源补偿的具体行为引人到社会关系内部,使生态系统功能服务的受益者补偿生态建设者和为生态建设放弃发展机会的损失者,使生态补偿从人对自然的补偿发展为人对人的补偿。解决跨流域调水中的正外部性问题,应使水源区提供的生态系统功能服务体现在经济利益中,并通过生态补偿予以实现。
    “生态补偿的目的不是为了保护孤立的资源,而是为了保护整个生态系统所具有的生态功能,”“生态补偿的目的并非保护有形的、物质性的资源,而是无形的、非物质性的环境功能性价值(环境介质的纳污容量和自净能力)和与自然资源共存亡的生态功能。”[6]因此,跨流域调水生态补偿的实质是因水的跨流域流动而获得生态利益和经济利益的主体对提供生态系统功能服务外溢价值的主体的经济补偿,通过这一机制实现保护原初流域生态系统和跨流域生态系统的生态功能的目的,实现生态利益和经济利益的公平分配。
    跨流域调水生态补偿的主要内容包括补偿主体和受偿主体的范围、补偿标准、补偿量、补偿资金的筹集与使用等,这体现为多个主体的多种利益关系。跨流域调水生态补偿涉及多个主体,包括水源区居民、企业、社会和政府,输水区居民、企业、社会和政府,受水区居民、企业、社会和政府,中央政府,等等。跨流域调水生态补偿涉及因水的多元价值而产生的多种利益关系。水源区提供的生态系统功能服务及其外溢价值包括:为受水区提供清洁的水,清洁的水具有经济利益和生态功能;为水源区及下游提供防洪利益;为水源区及下游提供水土保持利益;为社会提供景观利益;为社会提供生物多样性保护利益。水源区居民、企业和社会承受的成本有:生态建设的投入;治理污染的投入;经济结构转型的成本;限制某些产业发展所丧失的收益。[7]多个利益主体参与的多种利益关系形成了复杂的“利益束”,并常常引发利益冲突。就主体而言,这些冲突包括国家利益与社会利益、个体利益的冲突,中央利益与地方利益、部门利益的冲突,地方利益与地方利益的冲突,个体利益与个体利益的冲突,当代人与当代人的利益冲突,当代人与后代人的利益冲突,等等;就内容而言,包括生态利益与经济利益的冲突,不同的经济利益之间的冲突,不同层次的生态利益的冲突,等等。
    围绕跨流域调水水源区提供的生态系统功能服务之外溢价值的成本分担和收益分配,引发跨流域调水生态补偿的多层次生态利益和不同经济利益的冲突。“人的本性中的欲望和扩张性与社会本性具有矛盾,正是这一矛盾产生了利益冲突的根源。”[8]利益冲突起因于利益分化,即个体利益的差异性、多元化。利益分化应控制在合理的范围内,否则必然引起利益冲突。利益冲突对社会发展有破坏性、分裂性的消极作用,当利益冲突超过一定限度,得不到控制时,就会对社会秩序构成威胁。水资源具有不同层次的生态价值和不同的经济价值,是水源区和受水区的环境共同物品,可以在水源区和受水区按集体的判断进行调节和分配。参与这一社会合作过程的不同主体对水资源有不同的利益需求,既有不同的经济利益需求,也有多层次的生态利益需求,这些需求都是以生态系统功能服务之外溢引发的利益的分配为核心的。一方面,跨流域调水所产生的生态利益和经济利益本质上属于开放的环境共同物品,公众能够比较自由地进入,这一产权结构不能向公众提供节约和保护水的激励;另一方面,我国跨流域调水的再分配模式加剧了资源危机,再分配的模式主要是指政府在主导水的开发、利用和管理中,常常通过一些技术的干预来保护对水有特殊需求的地区、集团和个人。“这样的一种特殊保护,也使得那些被保护的对象拥有了占用和操纵水资源的特权,而且也为资源的过度开发和浪费现象提供了技术和制度的支持。”[9]
    二、跨流域调水生态补偿的利益关系
    “人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”。[10]利益是人们出于本能,为满足自身的生存和发展而产生的对一定环境资源条件的需要。需要是利益的客观基础,需要的多样性和多层次性决定利益多元多层。跨流域调水生态补偿涉及的利益是因水资源的多元价值而产生的多层次生态利益和不同的经济利益,解决跨流域调水生态补偿的利益冲突首先要求法律确认跨流域调水生态补偿中的相关利益。跨流域调水生态补偿中,生态利益是补偿对象,经济利益是补偿形式。生态利益是指恢复和重建生态系统,使生态系统保持正常的能量转化率、物质积累率和最大的自净能力。生态利益关系主体多元、内容多层,包括生态个体利益和生态公共利益。经济利益则体现为在良好的环境基础上提高资源的利用率,使投入和产出最大化,也即用最佳的生态功能为经济利益服务;同时,良好的经济状况能为生态利益的维护提供经济基础。
    跨流域调水生态补偿中,水源区提供的生态系统功能服务之外溢构成生态公共利益(简称生态公益),即全体社会成员为实现人类的可持续发展而对生态系统功能服务产生的客观需求。生态公益以生态个体利益为基础,但有别于生态个体利益及个体简单相加而形成的生态群体利益,它包括国家生态利益和社会生态利益,其主体是抽象的。生态系统功能服务涉及其他流域的生态公益、生态个益、经济公益、经济个益,因此,以水源区提供的生态公益为核心形成生态公益与经济公益,生态公益与经济个益,生态公益与生态公益,生态公益与生态个益等四组关系。具体内容包括:
    (一)生态公益与经济公益、经济个益的关系
    作为大规模人为配置水资源的行为,跨流域调水容易造成水量短缺、水质污染、生态破坏等问题,从而使整个跨流域调水区域的生态公益受到威胁,并威胁受水区的经济利益。为了保障受水区具有充足的径流量和良好的水质,水源区须严格保护森林植被、湖泊湿地等涵养水源的重要生态系统,以及合理规划产业结构和布局、严格禁止重污染的产业,水源地的经济发展因此将受到一定程度的影响。换言之,为了保障水源区和受水区的生态公益及受水区的经济利益,水源区牺牲了经济利益,这种牺牲对受水区则带来了外部经济性。如果对水源区的经济利益损失不能予以应有的补充,则其保护水生态功能的积极性将受到打击,最终影响受水区因跨流域调水所生的生态利益和经济利益,即生态公益外溢带来的外部经济性将逐步转化为外部不经济性。
    跨流域调水生态补偿中的生态公益与经济利益的冲突来源于政府失灵与市场失灵。政府失灵主要表现为因政府决策不当或失误而造成的生态公益缺损填补不当、生态公益外溢与流失补偿不当等;市场失灵主要表现为生态公益的外溢成本不能公平负担。政府失灵引发生态公益与经济公益的失衡,市场失灵引发生态公益与经济个益的失衡。水源区多是贫困地区,居住着大量的贫困人口。为了保证调水水质,牺牲大量发展机会和经济利益,同时还要投入大量资金用于生态建设,这给经济本来已经十分困难的贫困地区带来了更大压力。以引滦入津工程为例,该工程极大支持了北京、天津的社会发展,但水源区工业项目无法引进,就连长期种植的水稻也要“水改旱”。“环京津贫困带”的出现,严重影响了水源区生态环境建设的积极性,北京市曾以专项资金、项目的方式进行补偿,但效果并不明显。生态公益与经济利益发生冲突时,应由因生态公益获得经济利益的受水区居民、企业、社会对生态公益的提供者进行经济补偿,解决正外部性引发的利益纷争,避免正外部性转化为负外部性。
    (二)水源区生态公益与受水区生态公益的关系
    跨流域调水生态补偿中的生态公益冲突是区域生态公益冲突的一种表现形式,是因不同群体对水资源的多层次生态利益需要产生的矛盾,包括两方面的内容:一是跨流域调水产生的生态公益的成本在区域间的分配;二是新生生态公益在区域间的分配。通过人为干预水资源的时空分配,涉及到某些地区水量减少,而另外一些地区水量增多,从而导致水的承载能力的变化,这必然会对工程全线涉水环境产生生态影响。例如,跨流域调水涉及土地利用变化,“土地利用变化影响区域生态系统的类型和结构,改变生态系统提供的服务功能,造成区域生态系统服务功能的冲突:即在一种服务功能得到加强时,其他服务功能弱化甚至丧失。”[11]为尽量减少对对跨流域区域的涉水环境的生态功能的不利影响,水源区、受水区应采取协同行动,但这一行动的主要实施者和成本付出者是水源区,其保护生态系统的行为具有外溢价值,外溢价值除体现为经济利益外,还体现为生态利益,其中提供生态公益之成本应在水源区、受水区进行合理分配,其所生生态公益亦应依据一定标准进行分配。
    (三)生态公益与生态个益的关系
    跨流域调水中水源区提供的生态公益具有共享性和普适性,生态公益增益可以促进生态个益增益,但生态个益增益不一定促进生态公益增益,因为生态公益不可分割性导致跨流域调水生态补偿中存在因生态个益竞争而致生态公益受损的情形。
    跨流域调水生态补偿中利益关系表现为生态公益与经济公益、经济个益及生态公益与生态公益、生态个益之间的冲突,相关主体从跨流域调水水源区的生态系统功能服务之外溢中获得多层次的生态利益和不同经济利益,但因生态系统功能服务之外溢所生的生态公益表现方式的特殊性,相关主体对生态公益往往缺乏关注和保护,其结果是水源区提供的生态公益与经济公益、经济个益、其他生态公益和生态个益关系失衡,而生态公益往往处于弱势。
    三、跨流域调水生态补偿利益平衡原则的运用
    在跨流域调水活动中,需要协调和平衡各方利益以促进社会共同体的共存与发展。利益协调和平衡是消解利益失衡和达成利益平衡的必要方式,它是运用控制机制使利益分化限制在合理的范围内,从而使不同的利益主体之间以及利益主体与客体之间表现出来的一种和谐状态。法律要达到平衡目标,就应当首先满足最重要的并具有优先性的利益,然后使其他的利益最少牺牲。“从法律的作用来看,它是为了满足、协调、调整这些重叠和经常冲突的请求、要求,或直接予以保障,或通过界定和协调各种个人利益加以保障,以便使最大多数人的利益或我们文明中最重要的利益有效果,同时使整个利益清单中其他利益的牺牲降低到最低程度。”[12]在法律实践中,利益平衡已成为立法、执法、司法中的重要原则,其核心内容是法律的制定、执行和实施要全面考虑其所调整的各种利益关系,对各种利益的重要性做出评估或衡量,为协调利益冲突提供标准,使法律调整的利益主体各得其所,进而矫正失衡的利益。
    跨流域调水生态补偿中有着利益差别和矛盾的利益主体的存在,必然导致相互间利益的冲突甚至尖锐对立,稀缺的水资源在满足不同利益主体需求时的有限性和条件性,使相关利益主体由于追求的目标不同而产生利益纷争。如果一方的利益受到威胁并且与相对方难以达成调和,或者利益分配不能保障参与分配的利益主体都得到满足,就需要运用利益平衡原则协调冲突性利益,矫正当前的失衡状态,实现环境公平。跨流域调水生态补偿中的公平是实质意义上的公平,是指衡平相关各方的利益必须正当合理、合乎法律精神,符合正义原则。根据罗尔斯的观点,所有的社会基本价值都要平等地分配,除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。体现这一正义观的两个正义原则体现为:第一正义原则(平等自由原则)—每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二正义原则—社会和经济的不平等应这样安排,一是使他们在与正义的存储原则一致的情况下,适合于最少受惠者的最大利益(差别原则);二是依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放(机会的公正平等原则)。[13]罗尔斯的两个正义原则可以作为平衡跨流域调水生态补偿中生态公益与经济公益、经济个益、生态公益、生态个益关系的基本准则。
    (一)生态公益与经济公益的平衡
    生态补偿机制的实施必然涉及利益的分配和调节。如果水源区不能有效保护水量和水质就意味着丧失潜在收益,而受水区则因水资源短缺导致发展的不可持续。生态补偿制度允许生态系统功能服务受益者对生态系统功能服务提供者进行经济补偿,如果生态服务提供者得到的补偿大于其承受的内部不经济性所致损失,其结果是双方的共同利益增加,是社会总体福利的增加。协调跨流域调水生态补偿中的生态公益和经济公益的冲突,应根据正义的平等自由原则综合考虑两种利益,在承认和保障人类一定时空条件下某一方面利益的同时,增进另一方面利益,以达到总体利益质与量的最大化。跨流域调水承认全体居民的发展的正当性,承认实现经济公益的合理性,并承认经济公益的取得有赖于生态公益,但因生态公益表现形式的特殊性,导致跨流域调水生态补偿中生态公益呈现弱势,因此,应通过对生态公益的适当倾斜,保障生态公益和经济公益的平衡,实现人类整体福利的增益。
    (二)生态公益与经济个益的平衡
    依据机会的公正平等原则,跨流域调水所生的生态公益应向所及区域的所有个体开放,如果对于某一生态系统功能服务的消费无限制条件,任何个体都可以零成本进入,从博弈的角度来看,这时候单一的个体出于经济理性必然是尽其所有,以最大的速度抢夺对共有物品的占有,结果就是共有物品在个体理性、集体非理性的态势下很快遭到毁灭性的破坏。在开放性进入的生态系统功能服务消费领域,对每一个消费者而言,尽可能多地占有环境共同物品对于其个体来说是最优选择,因此,负外部性不可避免,每一个个体都希望私人成本转化为社会成本,由整个社会来承担。如果制度上不能保证市场中的所有竞争者都不会将私人成本社会化,那么就很难保证每个个体都在平等的基础上竞争,所以就必然存在滋生负外部性的土壤,因为相互博弈的最优结果就是转移负外部性。在跨流域调水领域,外部性大量存在,水源地提供的生态公益常常难以被估测或者被默认为不具有市场价值,这种正外部性被现实经济活动的参与者忽略,而有关生态系统功能服务的外部性影响的特点是很难用损益尺度去加以量化的评价,并往往与市场因素之间只存在间接和模糊的关系,使得生态公益与经济个益处于对抗态势,并进而导致生态公益的减损。跨流域调水生态补偿承认生态系统功能服务创造的生态效益外溢,并将这种正外部性内部化,通过设立损益补偿机制解决利益减损填补问题,对在生态保护中作出贡献并使生态价值增大者给予增加性补偿,实现利益分配与再分配的正义。
    (三)水源区生态公益与受水区生态公益的平衡
    跨流域调水改变水的自然流动,生成新的生态公益,这种生态公益具有非排他但竞争的环境共同物品特征。为平衡水源区和受水区对这一环境公共物品的多层次需要,应综合考虑水源区生态公益和受水区生态公益的主次地位,不同层次生态利益的实现以紧缺利益优先为原则,同一层次生态公益的实现以利益最大化为原则。跨流域调水以保障受水区发展权为根本目的,因此,水源区提供的生态系统功能服务之外溢形成的受水区的生态公益为紧缺利益,受水区生态公益处于优先地位,但水源区生态公益与受水区生态公益同为合法利益,因此,应在不减损水源区生态公益的同时实现受水区的生态公益的最大化,公平分担生态公益的成本和分配外溢价值。应通过跨流域综合管理系统整合水源区和受水区生态公益,以“尽可能多地满足一些利益,同时使牺牲和摩擦降低到最小限度。”[14]
    (四)生态公益与生态个益的平衡
    一般而言,生态公益与生态个益主要表现为依存共生关系,即一方利益满足可以增进另一方利益,法律的作用体现在生态公益与生态个益利益总和最大化。[15]在跨流域调水生态补偿中,两种利益在特定条件下则存在一些冲突,特别是生态个益竞争可能导致生态公益受损。因此,在处理生态个益与生态公益关系时,首先应以生态公益优先为原则,其次辅以利益最大化原则,通过具体的利益缺损填补制度,实现生态公益与生态个益之总和的最大化。
    利益平衡原则在跨流域调水生态补偿中的作用是衡平水源区和受水区及中央政府和全社会不同主体之间多层次生态利益和不同经济利益的冲突,其本质是因生态系统功能服务所生外溢价值的成本及生成的生态公益的公平负担和分配,这一公平分配的结果就是实现环境正义。正如贾丁斯所言:“环境公平性考察的是环境利益和负担的社会分配问题。”[16]
    四、建立跨流域调水生态补偿的利益平衡机制
    现代社会是一个利益共同体,利益结构是社会结构的物质基础,是决定社会进步和发展的重要因素。自经济社会出现以来,它始终呈现出多元利益冲突与整合的复杂态势,而利益冲突及其所致矛盾需要通过新法律制度与机制的生成来协调和整合各种分化的利益。冲突的多元利益之所以能够得到协调,是基于法律确立的“权利-利益”调节机制。法律以权利义务为规范内容,其调整的权利义务关系在本质上是一种利益关系,法律通过调整冲突的利益,使利益主体各得其所。在法的利益平衡机制中,立法、执法、司法是一个不断地寻求利益平衡的过程,法律通过对一系列权利义务的有效分配而使其调整的利益关系中不同主体追求的利益得以实现,从而解决利益冲突、改变利益失衡状态、实现利益平衡。具体而言,建立跨流域调水生态补偿的利益平衡机制包括以下几个重要方面:
    (一)建立跨流域调水生态补偿的多元参与机制
    1.国家权力适度干预跨流域调水生态补偿的权利义务分配
    国家权力应适度介入生态补偿,建立实现生态系统功能服务外溢价值的有效机制。干预水源区提供的生态系统功能服务的成本和外溢价值的公平分担和分配不是一个单纯的生态建设问题,也不仅是区域可持续发展的问题,它的解决需要战略和政策结构的重大调整。在国家缺乏生态补偿交易意识和交易安排的情况下,政府角色的混淆和行政运作的惯性会发挥巨大的作用,使生态补偿工程隐藏巨大的风险,从而导致生态补偿的利益失衡。权利与义务的平衡在很大程度上取决于权力因素的作用,即权力的干预程度。国家权力对跨流域调水生态补偿中权利义务分配的适度干预是实现利益平衡的必要条件,是实现环境正义的保障。
    2.以环保组织监督和制约国家在跨流域调水生态补偿中的权力
    市民社会是民主不可或缺的社会基础。“法律发展的重心不在立法,不在于法律科学,也不在于司法判决,而在于社会本身。”[17]市民社会作为法治国家的社会基础,本身具有法治所要求的共同价值理念。但我国市民社会发展薄弱,很难形成与国家权力相互牵制的强有力的博弈力量。以南水北调中线为例,受水区对汉江北段因中线工程生态保护而付出的经济成本、发展成本损失尽量回避,中央政府对调水区地方政府核算的各种生态损失并未予以充分认可,导致水源区及相关利益方利益的损失。这种利益失衡的原因之一,就是未建立市民社会与政治国家的利益平衡机制。
    市民社会的主要表现形式是非政府组织(NGO),非政府组织制约国家权力的方式主要是直接参与政府决策、意见表达和监督政府行为。跨流域调水生态补偿机制应充分重视环保组织对国家权力的制约。环保组织是利益博弈中环境公共利益的最佳代言人。政府承担必要的经济发展职能、行政职能和再分配职能,这些职能涉及不同利益群体,从而导致政府与各类利益群体发生复杂的利益关系,政府有可能沦为优势利益集团的工具。现实中,利益相关方的参与热情不足、社区参与流域的管理较少等原因都可能导致跨流域调水生态补偿项目和政策的可持续性较差。环保组织以保护环境公益为目标,是生态法人,“是以追求生态利益为惟一目的的人,”[18]它不具营利性,在多元利益格局中独立于政府。环保组织拥有自己的财产权,可称为“社会产权”,其介于国家产权与私人产权之间,表现形式主要是捐赠形成的基金,基金独立于政府财政体系,为多元主体的利益博弈提供物质基础,其行使既无经济目的也无政治目的,而是以环境公共利益的实现为宗旨。作为“俱乐部产品”的跨流域调水中存在“市场失灵”和“政府失灵”,拥有“社会产权”的环保组织的介入为生态补偿提供了“第三道路”。环保组织参与跨流域调水生态补偿具有重大现实意义:一方面,环保组织应承担一部分公共社会事务管理职能,参与生态补偿管理,充当连接政府与社会、公众、利益相关方的纽带;另一方面,环保组织应培育多元利益群体,在协调内部利益关系和外部利益矛盾的基础上,形成“利益表达”和“利益集结”,以制约国家权力的滥用。
    3.拓宽利益相关方参与跨流域调水生态补偿的渠道
    我国跨流域调水一直实行行政调水制度,只要调水申请通过国家审批,水源区就必须服从调水规划,受水区可以无偿或者低价获得水资源。水资源配置过程中,中央政府及其相关主管部门是主导者,而在现实的利益结构中,实际上还有水源区和受水区的居民、企业、社会和地方政府等主体。受水区居民、企业和社会是生态服务的主要受益者和使用者,而水源区居民、企业和社会则因生态服务的提供而承受机会成本的损失,这些事实上的成本承受者在现行的行政调水体制内是失语的。
    现代民主政治中,利益相关方是政治生活中的重要力量,利益相关方本身也是一种社会团体,而不是国家权力的一部分,只是由于它以参与政治过程、影响政府行为为主要目标,所以与一般的社会团体又有一定的区别。利益相关方的活动“客观上成为一种新的权力制约机制”。[19]稀缺资源分配的低效率,基本可归结为有效的环境产品和服务与它们在不同的社会集团之间的分配方式上的矛盾。“这一事实通常被表达为一种明确的不同利益集团之间的生态利益与经济利益的权衡。”[20]随着社会阶层分化、社会结构变化和社会利益的多元化,利益相同或相近的社会成员组成的利益集团出现。跨流域调水中的利益相关方主要有两类,一类是因机会成本损失而形成的水源区企业群体,另一类是以弱势群体身份出现的水源区居民,他们是生态系统功能服务外溢价值成本的事实承受者。在存在多元利益冲突的跨流域调水生态补偿中,应拓宽不同利益相关方,特别是水源区企业集团和居民集团参与利益表达的机会,使其通过各种途径向国家权力施加影响。
    (二)完善跨流域调水生态补偿法律体系
    由于跨流域调水生态系统组成要素的多样性和立法技术的局限,跨流域调水生态补偿的法律规定散见于相关法律中,系统性很差,相关立法规定模糊。目前,我国尚无专门的跨流域调水生态补偿立法,与跨流域调水相关的法律有《水法》、《水污染防治法》等。其中,直接作为跨流域调水法律依据的只有《水法》第22条,该条规定:“跨流域调水,应当进行全面规划和科学论证,统筹兼顾调出和调入流域的用水需要,防止对生态环境造成破坏。”涉及生态补偿的法律还有《宪法》对土地征用和补偿的规定,以及《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《渔业法》等对土地、森林资源等生态补偿的规定。此外,《水污染防治法》第7条规定,“国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”,但该规定并没有直接涉及跨流域调水生态补偿问题。
    跨流域调水生态补偿目的是实现水源区提供的生态系统功能服务之外溢所形成的生态公益之成本的公平分配和负担。跨流域调水生态补偿法律体系,应是由法律、法规、规章组成的相互协调和衔接的整体,并应当遵循可持续发展原则和受益者负担原则。完善跨流域调水生态补偿法律体系的具体措施包括:首先,在未来的我国环境基本法中确立生态补偿的基本原则和基本制度;其次,在《水法》、《水污染防治法》的修订中以及未来可能制定的《长江法》等单行法中规定跨流域调水的相关内容;第三,结合我国生态补偿条例的起草与制订,规定跨流域调水生态补偿的一些具体要求;第四,针对特定调水工程,制定与工程建设配套的专门行政法规,并在其中规定跨流域调水生态补偿的具体内容;第五,由跨流域调水行政主管部门制定以具体跨流域调水生态补偿项目为对象的行政规章。
    (三)发展跨流域调水生态补偿制度
    1.确认跨流域调水生态补偿法律关系主体
    跨流域调水生态补偿的法律主体包括:一是生态补偿的权利主体,即生态系统功能服务的提供者,包括水源区居民、企业和社会;二是生态补偿的义务主体,即生态系统功能服务的受益者,包括受水区居民、企业和社会;三是生态补偿的组织实施者,包括各级政府及相关职能部门。水源区居民、企业和社会提供生态系统功能服务所生之外溢价值形成生态公益,这一利益主要为受水区居民、企业和社会所享有,而水源区居民、企业和社会的经济利益在这一过程中受损,生态公益的生成是利益增加,经济利益受损则是生态增益的成本,成本的负担和增益的分配体现为受水区居民、企业和社会对水源区居民、企业和社会的经济补偿。这两类主体在市场机制及其相应条件完善时,可以直接进行利益交换,这种利益交换虽以经济利益为表现形式,但其本质是经济利益补偿生态利益。第三类主体制定和完善跨流域调水生态补偿的法律制度和程序,组织生态系统功能服务的提供过程,甚至直接参与利益交换,但即便是政府参与,也应当是以一种平等地位参与。[21]
    2.确认跨流域调水生态补偿多元化方式
    跨流域调水生态补偿应采用政府主导、市场运作、公众参与的多元化方式。现阶段跨流域调水生态补偿是政府主导,主要方式是财政转移支付和专项基金。在强化政府主导作用同时,应积极推动市场参与生态补偿。所谓市场运作是指在生态补偿中充分发挥市场机制的作用。一是要识别跨流域调水的相关利益者,如居民、企业、社会、政府、非政府组织者等;二是要建立跨流域调水利益相关者的“买方”和“卖方”之间的市场机制;三是要建立水源区和受水区的利益关系协调机制。不论是政府主导行政运作的方式,还是政府主导市场运作的方式,本质上都是一种交易行为。在这种政府主导的运作方式中,关键因素是相关的法律是否把水源区提供生态系统功能服务的过程认定为一种交易,只有在交易的框架下,水源区、受水区和政府才有可能进入契约关系,补偿机制才能够确立。通过市场化的补偿机制,各利益相关者享受权利并承担相应的义务,实现各自的利益诉求。


【注释】[1]本文所谓之生态利益是环境利益的下位概念。环境利益是人类对于环境的客观需要,包括人类对环境提供产品服务的需要和人类对环境提供生态功能服务的需要。环境为人类提供产品服务形成经济利益,为人类提供生态系统功能服务则形成生态利益。
[2][美]莱斯特·布朗:《生态经济》,林自新、戢守志等译,东方出版社2002年版,第267页。
[3]王丰年:《论生态补偿的原则和机制》,载《自然辩证法研究》2006年第1期。
[4]根据生态系统服务能否完全通过市场实现价值,可以将其分为两类,一类是生态系统产品服务,另一类是生态系统功能服务。生态系统产品服务主要指能为人类带来直接利益的相关因子,主要包括食品、药品、生产原料、娱乐材料等,这些产品是市场交换的对象,可以通过市场交换途径来实现其价值的补偿。生态系统功能服务指生态系统对地球生命支持系统所起的重要作用,是人们从生态系统中获得的效益。主要包括:调解功能、承载功能、生产功能、信息功能。生态系统功能服务的性质使其不能通过市场完全实现价值的补偿。
[5]参见马存利、陈海宏:《区域生态补偿的法理基础与制度构建》,载《太原师范学院学报(社会科学版)》2009年第3期。
[6]刘旭芳、王明安:《生态补偿释义》,载《桂海论丛》2006年第1期。
[7]参见曹明德、王凤远:《跨流域调水生态补偿法律问题研究—以南水北调中线库区水源区(河南部分)为例》,载《中国社会科学院研究生院学报》2009年第2期。
[8][美]庞德:《通过法律的社会控制—法律的任务》,沈宗灵、董世宗译,商务印书馆1984年版,第89页。
[9]陆益龙:《流动产权的界定》,中国人民大学出版社2004年版,第258页。
[10]《马克思恩格斯全集》(第一卷),人民出版社1965年版,第82页。
[11]Lambing E F, Baulies X, Rock Stael,et al.,Land-Use and Land-Cover Change: Implementation Strategy. IGBP ReportNo. 48/ IHDP Report No. 10,Stockholm:IGBP, 1995.
[12]前注[8],庞德书,第89页。
[13]参见[美]罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1988年版,第302页。
[14][美]博登海默:《法理学一法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年版,第416页。
[15]参见李启家、李丹:《环境法的利益分析之提纲》,http://www. riel. whu. edu. en/article. asp? id =25818。 2010年10月5日浏览。
[16][美]戴斯·贾丁斯:《环境伦理学》,林官明、杨爱明译,北京大学出版社2002年版,第270页。
[17][美]艾尔曼:《比较法律文化》,贺卫方、高鸿钧译,生活·读书·新知三联书店1990年版,第170页。
[18]郑少华:《生态主义法哲学》,法律出版社2002年版,第81页。
[19]张志尧:《集团政治与资本主义政治机制》,载《社会科学战线》1998年第2期。
[20][英]朱迪·丽丝:《自然资源分配、经济学与政策》,蔡运龙等译,商务印书馆2002年版,第563页。
[21]参见才惠莲:《我国跨流域调水水环境安全的法律保护》,载《武汉理工大学学报》(社会科学版)2010年第2期。

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