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朱兴祥:法律突破与利益均衡——农村土地使用权“两分两换”制度路径探索
 

《法治研究》2009年第8期
【摘要】去年以来,嘉兴市委、市政府开展“两分两换”这一农村土地使用制度改革试点。试点近一年来,取得了较大成绩。但是,实行农村土地使用权的流转和置换,面临的最大困难是如何破解土地及社会保障政策和法律的制约及多方利益冲突的均衡化问题。本文通过专题调研,在进行实地座谈和考察的基础上,对农村土地使用权流转的法律问题、经济问题和民生问题提出见解,期望通过对“两分两换”制度的研究与总结,为沿海经济发达、人口稠密地区破解城乡二元结构,进一步缩小城乡差距,实现城乡社会经济协调发展提供理论支撑,探索实践机制。
【关键词】土地流转;法律突破;利益均衡
30年前,中国的改革开放以“尊重农民首创精神”为起点使得改革率先在农村启动,进而推动经济、社会和政治的大变革。而今,改革的焦点又一次集中到广袤的农村大地上。2008年10月,党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,新一轮农村改革的脉络日渐清晰。新时期农村改革要在统筹城乡发展的背景下,在“农村体制改革关键环节上取得突破”。而最关键的环节就是农村土地政策。30年前改革发动和30年后改革深入的发轫点都选择了农村,并将农村土地问题作为突破口,这并不是一种巧合,它有深层次的社会和政治意义。改革之初,农村改革的突破口就是从调整土地政策入手,逐步形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。但经过30年的改革,目前我国面临最严重的经济社会问题乃至政治问题,似乎都与土地制度有关联。从地方各级政府、房地产开发商,到城市市民、郊区农民以及乡村的普通农民,几乎所有地方都存在违犯我国现行土地法律、法规、政策的强烈冲动。一项制度如果到了如此程度,就说明制度本身出现了问题,而解决问题的根本途径惟有进一步的改革。而今在全国各地特别是经济发达地区,土地问题日益成为遏制经济发展的基础资源瓶颈,破解土地难题,特别是解放广袤的农村土地,通过农村土地制度改革,解决“三农问题”,提高农民生活水平,发展现代农业、开展农村新社区建设及推进工业化、城市化建设,成为当前深层次改革的重点。去年以来,嘉兴市委、市政府积极开展统筹城乡综合配套改革试点工作,主要内容之一就是开展“两分两换”这一农村土地使用制度改革试点。那么,嘉兴市实行“两分两换”改革试点具有怎样的经济和社会基础?面对城乡统筹这一难题,选择“两分两换”的发展路径将碰到怎样的困难?如何破解这些难题?这都需要及时地总结与研究。笔者自去年底以来,对部分试点地区和有关农业、土地、财政、社保等行政管理部门进行了专题调研和实地座谈、了解,在分析、研究的基础上形成本调研报告,提出拙见,以期对“两分两换”等一系列农村土地使用权制度改革的进一步推动与深化有所裨益。
    一、“两分两换”制度的基本概念及试点基础
    “两分两换”是指将农村宅基地与承包地分开、将农民住房拆迁与农村征地分开;农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障,加快农村新社区建设。从长远看,这一制度的推进,有利于推进农业规模经营和高效生态现代农业建设;有利于节约、集约利用土地,为新型工业化、新型城市化推进开拓广阔空间;有利于促进资金、劳动力等要素在城乡间的合理流动和有效配置;有利于改善农民居住条件、提高农民生活质量、让农民共享改革开放成果,从而为建设现代新农村、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局、率先基本实现现代化打实基础。
    “两分两换”是在科学发展观指导下,统筹城乡综合配套改革的重要内容,必须以城乡的高度一体为基础。嘉兴市地理区位和自然条件优越,地处长三角的几何中心,是浙江接轨上海、扩大开放的前沿阵地,全市3915平方公里的范围内,几乎全部是宜居、宜商、宜工、宜农的平原,自然条件较为均质,区域发展和城乡发展比较均衡。从2000年至2007年底,年均经济增幅达到12~13%,城乡居民1.99:1的收入差距相对较小,[1]城市化水平居全省前列。具体而言,嘉兴市开展统筹城乡和农村土地使用权制度改革试点的基础主要体现在以下几个方面:
    1.政府对“三农”工作持续投入,形成良性机制。近几年,全市在加强新农村建设中,公共财政不断向农村倾斜,全面带动“三农”,建立持续投入的良性机制,形成了农村基础设施条件不断改善、农村公共服务水平不断提高、农村人均收入持续增长的良好态势。
    全市农村自来水普及率、有线电视通村率、电网覆盖率、等级公路通村率、有线(无线)电话覆盖率和宽带覆盖率都达到了100%。全面完成乡村康庄工程,提前两年实现等级公路通村率和路面硬化通村率“双百”达标满堂红。全面启动“连村到组达户道路”建设,城乡三级公交网络日益完善,城乡数字鸿沟快速缩小,城乡电网电气化建设迈出大步。城乡教育发展日趋均衡优质公平,基本完成“三个集中”的布局调整目标。基本完成了社区卫生服务中心和社区卫生服务站建设全覆盖的目标任务,实现了乡村卫生机构一体化管理,建立了农民健康体检和城市医院支援农村卫生的工作机制。全市29.5万被征地农民中建立社会保障人数达到19.6万人,其中已领取养老金人数为7.6万人,实现了即征即保,应保尽保。率先建立并不断完善新型城乡居民合作医疗保险制度,2007年,全市新型合作医疗保险乡镇(街道)和行政村(社区居委会)覆盖率达100%。[2]以实施“百村示范、千村整治”、土地整理和标准农田建设以及农村宅基地复垦整治为抓手,通过财政资金、信贷资金以及土地指标市场化运作资金实现资金集聚、成果共享,有效改变了农村的基础设施条件和村容村貌。据统计,1999年以来,全市已投入土地整理资金75亿元,完成土地整理项目602个,整理区域面积达到299.98万亩,建成标准农田209.04万亩,标准农田比例达到耕地保有量的633%,基本农田面积的73.8%,不仅提高了耕地质量,改善了农业生产条件,使耕地质量和经营规模更适应发展现代农业的需要,而且还增加了41.18万亩耕地。[3]
    2.鼓励农村土地流转,发展现代农业。全市各级政府充分认识到土地流转对建设现代农业的作用,把推进农村土地承包经营权流转作为提高农业规模化、集约化经营水平,培育新型农业经营主体和主导优势产业,推进农民转移就业,促进现代农业发展和现代新农村建设的重要抓手,坚持积极探索、典型引路,加强指导、强化扶持,农村土地承包经营权流转机制进一步健全,流转面积进一步扩大,流转成效进一步显·现。至2007年6月底,全市流转总面积达34.12万亩。其中委托流转的面积有26.25万亩,占流转总面积的77%,这其中转包、出租、入股分别占55.2%、 34.2%和1.7%。约有70%的土地流转的面积流向专业大户,全市农业各类规模经营大户发展到25000多户,规模经营面积达到20多万亩,其中土地经营面积在30亩以上的种养大户已发展到3000多户,经营土地面积近16万亩。专业农户、工商企业、农业龙头企业、外商、农业科技人员等新型的农业投资主体正成为流转土地、投资经营效益农业的一股强劲的新生力量。随着土地税负的减轻和农业效益的提升,土地流转已由以前的“无偿”、“负偿”转向“有偿”,农户更重视追求土地的流转效益。本世纪初,全市土地流转的一般年费用在200~400元/亩,到2007年已普遍提高到每年600~800元/亩。[4]
    3.突破空间要素资源的制约,增强经济社会发展动力。嘉兴市人均耕地面积从1996年的1亩/人减少至2004年的0.96亩/人,是全国人均耕地面积的67% 。从2001年开始,全市的新增建设用地占用耕地从原来每年不到2万亩增加至年均超3万亩,2001年至2006年平均占用耕地数为3.8万亩。原有的控制指标难以满足经济社会发展的需求。经过1997~2007年10年土地利用总体规划的实施,实际建设用地可用空间至2007年底约为15万亩,至2010年平均每年可用土地数量仅为5万亩。根据新一轮土地利用总体规划的需求预测,全市2000~2020年共需建设用地新增总量为82.32万亩,城乡建设用地总规模预测达到985平方公里,而浙江省分配给嘉兴市的指标供给状况是建设用地新增规模只能达到33.36万亩,城乡建设用地总规模作为强制性指标必须控制在782平方公里以内,需求和供给缺口为60%,总规模缺口为203平方公里。因此,迫切需要探索城乡用地的存量挖潜、合理配置和总量挂钩问题。统筹城乡发展需要通过产业的转型、人口的流动、土地复垦和指标的交易来突破空间要素资源的制约,实现经济的进一步飞跃。自2002年以来,结合新农村建设,全市积极探索以农村宅基地整治为主的建设用地复耕工作,到2005年底为止,全市已批准立项复垦项目132个,已通过验收的项目23个,复垦面积7170亩,其中农村居民点用地2940亩⑤。随着这项工作的全面开展,原有零星易实施的农村宅基地复垦已基本结束,需要在更大平台、更具激励性的条件下实施农村宅基地的整治和置换,以有效缩并村庄面积。
    以上三项基础是实行农村土地使用权制度改革的前提条件。城乡的一体化与均衡化为改革提供物质基础;农村土地流转的规模化为改革提供土地资源准备;而经济发展的空间受限又为实施改革提供了推动力。三者互为因果,相辅相成,缺一不可。
    二、推进“两分两换”试点中碰到的困难与问题
    “两分两换”是一项十分复杂的系统工程,涉及到户籍、农业、财政、城乡建设、土地管理、社会保障等多个部门的职责,同时也是一项长期艰巨的任务,必须统筹规划,分步实施。目前我市选择试点的基本上是工业基础较好或是靠近城区的街道、乡镇,其进厂务工人员较多,农民人均收入水平较高,土地流转基础较好。尤其是去年在全市面上开展的城乡居民养老保险制度和宅基地置换工作为“两分两换”工作打下了一定的工作基础。但是“两分两换’,毕竟是一项全新的改革,在具体推进“两分两换”试点工作中还存在以下一些困难与问题。
    1.思想认识问题。笔者在对试点地区的调查了解中发现,总的说来,各县市区对“两分两换”试点工作基本上都持肯定态度,但是从各县(市、区)政府职能部门到乡镇再到村庄,干部普遍感到困难很大,实施起来有相当难度,其中有部分人员持保留意见。一些基层干部积极性不高,有的冷眼旁观,有的怕承担风险,而试点乡镇更忧心的是运作资金筹措及财政资金投人与产出的平衡问题,对“两分两换”能否取得成功缺乏信心,存在一种等待观望和畏难情绪。主要原因在于许多干部认为财政资金大量投入后,无法在短期内盈利甚至无法回收。
    2.资金筹措问题。据笔者根据试点部门提供的材料分析测算,七星镇开展“两分两换”试点改革,拆迁建设总支出需36.16亿元,通过土地出让及争取上缴省、市、区规费返还总计收入为36.4亿元,结余0.24亿元;余新镇开展“两分两换”改革,拆迁建设总支出需35.17亿元,通过土地出让及争取上缴省、市、区规费返还总计收入为36.42亿元,结余1.25亿元,理论上均能达到“近期能平衡,远期出效益”的目标。第一期开发资金为6亿元,每镇为3亿元,预计3年完成开发建设任务,需要滚动资金20亿元,每镇各10亿元,资金需求量很大。由于这项改革主要解决的是三农问题,置换出的土地绝大部分不能改变用地属性(耕地),土地获利效益不高,民间资本参与开发建设的吸引力不大,因此只能依靠乡镇政府牵头实施。可现在,乡镇政府财政主要还是吃饭财政,每年可用财力不大,这些资金单靠一个镇很难解决。
    3.土地流转问题。要顺利推进“两分两换”工作,一个十分迫切的任务是加大力度,推进土地流转工作,使大量村民实现自愿离乡离土,生产与生活分离,真正实现所有权、承包权、经营权三者分离,为推进农业结构调整、发展规模经营和高效生态农业打下基础。目前土地流转工作还面临着三大制约因素:即制度性制约、保障性制约和服务型制约。
    (1)制度性制约。就立法宗旨而言,《农村土地承包法》仍是一部“农民是耕者、耕者有其田”的“农业社会”的法律,一定程度上并不希望农村土地使用权(承包经营权)的大量流转,因此其对农地流转的条件规定较严。虽然十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中鼓励农村土地使用权的适当流转,但这毕竟是一种政策而非法律,部分农民存在的对土地的天然依赖和人身捆绑的思维仍然十分顽固,给土地的成片流转和成片经营带来严重制约。
    (2)保障性制约。除了农民的固有思维,摆在农民面前最现实的问题还是失土后的生活保障。目前,全市的城乡居民养老保险制度刚刚起步,保障水平较低,可以做到“全覆盖”,但不能在近期实现“高标准”,土地对于农民来说仍具有增产增效和福利保障的双重功能。为留后路,相当一部分农民仍把具有保障性功能的土地视为不可放弃的最后防线,特别是随着国家一系列惠农政策的落实,引发了新一轮的惜地热,这在一定程度上固化了小农经济的格局。
    (3)服务性制约。以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营主体,在我市表现为典型的分有余而统不足;统一服务功能弱化,社会化服务体系不能与加快土地流转和促进规模经营的要求相适应;土地流转的中介服务体系尚不健全,放任流转行为处于自由状态,导致土地流转价格不一,流转期限长短不一。
    4.政策对接问题。一是由于“两分两换”政策是鼓励农民放弃土地经营权,以土地承包经营权置换社会保障,而当前的社会保障功能还很低,很难保证居民的日常生活需要。二是现在的“两分两换”政策与以前实施的拆迁政策、宅基地置换政策之间还存在很大的差异,尤其是在补偿价格方面出入较大,如何在确保“两分两换”顺利开展的前提下确保政策的延续性和一致性,是个很大的问题。三是基本农田和耕地保护政策及土地使用性质的变化。实践中规划建设的农民安置房(公寓)或居民点,可能无法避免占用基本农田,而复耕的土地在质量上也将存在一定的问题,试点必然涉及到对基本农田和耕地的占用补偿。而置换出的基本农田使用性质的变化更是一道难以逾越的鸿沟。
    三、对于推进“两分两换”,实行农村土地使用权制度改革的几点思考和建议
    “两分两换”综合土地制度改革是一项全新的探索,从目前试点工作的推进情况以及笔者从调研中了解和掌握的情况来看,这项工作涉及面广,利益关系复杂,政策把握难,历史影响深远。因此无论是在当前的试点工作及今后的逐步推开过程中,都需要我们作全方位、深层次的思考,并根据推进过程中出现的新情况、新问题,不断地调整、完善思路与政策,努力使这项创新改革取得圆满成功。
    1.应进一步明确“两分两换”工作的目的意义,冲破思想樊笼。在调研过程中,笔者深切感受到,对“两分两换”这项工作统一思想认识,还是一项长期的、艰苦的工作。“两分两换”工作是农村土地制度一项根本性的变革。正因为是变革,它与我们传统的思维方式截然不同,整个工作与我们现行的政策与法律制度存在不匹配甚至冲突的现象。从长远看,“两分两换”既是农村土地制度的深刻变革,也是农村生产力和农民生活方式的重大变革,这就需要我们以改革的思维方式及改革的勇气去思考、去推进这项工作。各级干部特别是基层干部应该认识到在目前的形势下,推行“两分两换”工作,虽然可能要付出巨大代价,但却是我们加快经济社会发展的一条切实可行之路。工业化进程需要我们集聚空间;城市化进程也需要我们集聚空间;现代农业的发展更需要我们集聚空间,农业再也不能走单家独户、小而零散的低水平发展之路了。同时,要使我们的干部明确,任何一项改革,都是利益的再分配与再调节,这里除了政府和群众的利益之外,还涉及到部门的利益、区域的利益,务必要站在更高更宏观的角度来正确看待利益的调整,打破对利益得失的彷徨和传统思维的桎梏,只有从思想上解决各类疑惑,统一认识,我们才能真正拧成一股绳,形成一股劲,少一些旁观者、评论家,多一些改革者、实干家,群策群力,闯出一条农村土地制度改革的新路。
    2.应在更宏观更长远的层面,通盘考虑“两分两换”工作的资金运作机制。笔者在调研中了解到,每一个试点单位都面临着十分巨大的资金压力,资金问题已成为困扰“两分两换”工作的最大难题,也是今后从试点到面上推开的一个主要制约因素。因此,建立起一个相对独立运行的资金运作体系已十分必要。这个体系应尽可能实现封闭运行、滚动开发、自求平衡。要实现这样一个目标,就需要以更宏观、更长远的眼光进行谋划。
    (1)打破现有的以乡镇为单位的“两分两换”资金运作方式,建立起以市、县为单位的“两分两换”资金运作体系。从嘉兴目前的现状来看,乡镇的财力十分有限,融资渠道、融资平台都不足以适应“两分两换”的需要。另一方面,各乡镇之间通过“两分两换”后集聚起来的资源要素的含金量也不同。因此,为有效解决资金困扰,同时也为了使花费了巨大代价所获得的资源要素的效益最大化,应该建立起以市、县为主的运作体系,同时打破现有的乡镇利益格局,集中财力办大事,集中要素出效益。
    (2)分类实施“两分两换”,开发与置换结合进行。针对不同的区域位置,不同的地块,应分类实施“两分两换”,尤其是近期能够开发、土地利用价值高的区块,应尽可能把“两分两换”与现行征迁政策相衔接,引导农民永久性放弃土地承包经营权。这样既能够尽快地使“两分两换”的成果转化为效益,以获取资金进一步推进“两分两换”向面上扩展,又避免了二次浪费现象,建议在“两分两换”的初期阶段应有选择地确定启动区块。
    (3)建立起资源要素的交易平台。随着要素资源的日益趋紧,再沿用以前的发展模式已越来越不适应,对于一个市县来说,乡镇之间各自分散发展的模式也越来越难以为继,而目前现有的部分要素资源也散布在各乡镇之间,但却无法发挥应有的效应,资源要素的集聚也已到了适当时机。在推进“两分两换”的过程中,必然要涉及规划的调整、要素的整合,可以适时建立起政府主导下资源要素交易平台,促使要素的集聚,通过交易,又可促使利益的再次分配,在“两分两换”中实现以工补农、以城补乡,反过来又促使“两分两换”工作快速深入推进。
    3.应尽快建立起农业规模化经营的实体机制。“两分两换”工作能否成功,并能够持续深入坚持下去,一个很重要的指标就是现代农业建设。要改变现有农业生产小而散的生产方式,改变农民的生活方式,根本出路就是建设现代农业,走科技型农业、规模化经营之路,要创造出比现有的农业生产方式效益更高的农业发展模式。因此,农业规模化经营的实体建设就已经摆上了议事日程。当大片的土地流转出来以后,能用于工业和商业开发建设的毕竟是少量土地,大部分土地仍只能回归于农业,而依靠农业招商引资能解决的部分依然是少数,而且在招商引资过程中还潜藏着风险,一旦农民的利益得不到保障,势必会引起农村社会的不稳定,政府对这个问题绝对不能掉以轻心,不能放弃主导权,要有意识地培养、扶持农业规模化经营的实体。
    一是农业经营实体组织的建立。目前,农村的专业合作生产组织已有一定规模,但还是处于较为分散的状态,呈现出一种松散型的现状,且个体经营的规模不大,如何使这类松散型的农村专业合作社组织转型为紧密型的生产经营实体,在推进“两分两换”过程中,政府完全可以出台政策加以引导,走出一条新路来。另一方面,目前农村各村级经济合作社组织虽然都已建立健全,但在参与农业生产开发方面,并无实质性建树,“两分两换”过程中,应使这些经济合作社组织能够真正发挥作用,进入实质性的运作。
    二是建立起扶持农业生产的政策体系。对目前的各项支农政策,应进行一次认真的梳理和甄选,对一些小而散的扶持政策进行合并归类,扶持对象从单户的农户向农业规模化经营实体转移,尝试以农产品归类建立政府财政补贴制度,加大对一些低效农产品但又是必需品如粮食类农产品的补贴力度,保证农业经营实体的正常运作,使涉农政策体系尽快转型变轨,走上与现代农业相配套的轨道。
    4.应充分考虑建立农民收入保障机制及一定的增长机制。在调研中也发现,愿意置换土地的农民对于“两分两换”的期望值还是很高的,虽然在目前情况下接受了现行的政策,但从长远看还存在很大的隐患。从几个试点乡镇的情况看,对农民在土地流转出来后的补偿及社会保障的标准都不是很高。农民原来在土地上从业尚有自给自足的特征,收入和支出都还有一定的弹性,进入城镇社区后,收入和支出都呈刚性态势,现有的补偿政策能否满足,能否长期保持稳定的状态都还是未知数。从长远的角度来看,应未雨绸缪,充分考虑建立农民的收入保障机制并建立一定的增长机制。
    从现实情况来看,目前“两分两换”后建立起来的农民社会保障还是一种低水平的保障机制,难以长期保持不变,而现实生活中涉及农民的社会保障种类也比较繁杂,有失地农民养老保险、“两分两换”保障机制、进入企业后的养老保险、70岁以上老人的生活补助及刚刚推出的全民保障体系等,这些社会保障自成一体,互不关联,有些农民一人多保,有些则干脆不保,形成了一种复杂的局面。建议各保障制度应相互接轨,理顺关系,优势互补,同时也使政府的财政资金能够发挥最大的效应,尽可能多地给农民实惠。另一方面,在“两分两换”推进过程中,应尝试建立起农民收入的长期增长机制,或者说是一种分红机制。嘉善县姚庄镇在试点过程中采用了产业配套园的分红制度,既增加了农民参与“两分两换”工作的积极性,又使得农民可以长期享受“两分两换”的成果,确保农村社会的稳定。在面上推进“两分两换”的过程中,是否能够确保农民在流转出的土地上有一定收益,并根据各个区块的不同特点,采取多种方式,尽可能建立起一种农民收入的长期增长机制,这对于政府来说是以较小的代价确保社会稳定,而对农民来说,是共享改革的成果。
    5.应进一步解放思想,突破政策与法律瓶颈。土地使用权制度改革必须在“依法、自愿、有偿”的前提下,推进农村土地流转和宅基地置换,而这项改革必须建立在完善的法律制度的基础上。除了前述《土地承包法》外,涉及农村土地使用权制度的另一部重要法律是《物权法》。该法第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。”《物权法》赋予了土地承包经营权物权属性,强化了对农民土地承包权的自主经营和依法流转。而对于集体所有的土地作为建设用地的,《物权法》规定应按照《土地管理法》规定,这样土地管理法的修改就成为这项改革的风向标。《物权法》修改时,立法者回避了农村土地所有权性质改变的重大问题。当然,立法者是明智的。曾经有人将《物权法》认定为私有财产保护的“大宪章”,现行《物权法》出台就已经历经磨难。要依靠一部部门法改变土地所有权性质显然更不可能,即使是关于农村宅基地住房的自由交易问题,也无法在这部法律中明确。因此,在当前的法律框架下,要实行农村土地使用制度的改革,必须用足现有法律资源,大力开展农村承包土地的自由流转。可喜的是,十七届三中全会所制定的农村政策为我们开启了这条道路。笔者认为,在推行“两分两换”制度之前,承包土地的自由流转是个关键问题,也是先行条件。我们必须建立适当的平台和市场,依靠农民自觉的对于土地承包经营权的依法“转包、互换、转让等方式流转”,达到促使土地资产在日益发展的市场经济中流动起来,同时尽可能地维护农民的土地权益的目的。而要实现这一目的,仅仅依靠《土地承包法》和《物权法》寥寥几句原则性规定显然捉襟见肘,这些原则性规定尚不能构建开展“两分两换”工作完整的法律支撑。规范的农村土地流转制度,必须通过一系列法律的制定和修改得以实现。制定一部《农村土地使用权流转法》或国务院出台相关行政法规,将政策法律化显然非常必要。
    当然,法律的制定和修改有其天然的滞后性,随着改革的深入,我们在手段上需要突破法律的制约,以实践探索的超前性消减法律滞后性所带来的行动困踬。一方面要求我们认真地加以分析研究,吃透政策导向,理解法律精神,从现有法律和政策中寻找支撑点,丰富和细化其具体内容。包括各类规划的调整执行问题,基本农田问题,年度指标问题,用地审批问题,地藉管理问题,财政管理体制问题等,这些既是工作中的难点,但也是“两分两换”工作的重要突破口。另一方面,又要求我们以改革的精神和勇气来面对法律和政策瓶颈,灵活运用,用足用好政策,吃深吃透法律,努力在政策层面上有所突破。包括对《土地承包法》、《土地管理法》及相关法律条款符合立法意图的扩大解释和灵活运用。只要是有利于社会、政治和经济全面协调、可持续发展的改革措施,使法律适应现实需求,其本身并不违背法律精神。改革本身就要承担风险,一味地墨守成规,也许我们不会犯错误,但我们也将失去发展前进的动力。只有不断地解放思想,不断地创新求变求突破,我们才有可能在这次全新的工作中取得成功,才能保持经济社会又好又快发展。当然,无论我们如何超前和灵活变动,也绝对不能因为手段的变革而损害农民最根本的利益,因为这违背“保农、护农、富农”这一“两分两换”制度本身的目的。这就涉及到利益的均衡和损害最小化问题。
    6.应实现统筹兼顾、全面协调的科学发展,促使各方利益的均衡和损害最小化。在利益发生矛盾之时,决定取舍必须以利益的均衡和公平对待为首要原则。在实行土地使用权制度改革过程中,这种利益冲突的产生变得更加繁复。包括城市化进程对农村土地的侵夺;国家利益、社会利益和农民个人利益的冲突;长远发展利益与农民短期生活保障的矛盾等等。但是无论发生何种利益冲突,利益的均衡和公平对待及损失最小化是我们必须坚持的基本原则。归根到底,农民的利益也是国家利益和社会利益的题中应有之义。在涉及农民个人利益时,应当与国家利益和社会公共利益平等对待,并以对一方利益损害最小化为处理前提,最主要的手段就是提高对农民的社会保障。社会保障作为一个社会的稳定器,为安定民心、保障民生和维持社会稳定发挥了重要的作用,农村社会保障制度的逐步完善对于“三农”问题的解决也具有重要的意义。在政府公共服务方面,农户最希望建立的是农村医疗保险制度和养老保险制度,目前医疗保险基本建立,但对于农民失地保险和养老保险问题却是农村社会保障的重大课题。失地农民如果没有任何收入且维持生存困难时,政府应当给予一定的最低生活保障。这是一个长远的问题,也是我们开展土地使用权制度改革之前所必须解决的问题。同时农民失地保险和养老保险应当建立高标准,保证农民以土地换保障的积极性。筹集资金仍以国家集体和个人共同出资为主要方式。在损害最小化问题上,应当以提高置换补偿标准为基本方式,并切实解决农民的再安置问题。
    法律对于征收耕地的土地补偿费和安置补偿费有一个地方政府可以自主裁量的幅度。《土地管理法》第47条第2款规定:“征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。”笔者认为,在涉及农村住房和承包权置换补偿时,政府应当按照最高上限进行补偿,以尽量填补农民的损失。但是,置换补偿是一个综合性的问题,仅仅依靠补偿款是不能很好解决这个问题的。因为土地征收前,农民可以一直依靠土地生存下去,也许生活不会很富足,但可以满足基本的温饱。土地征收后,虽然可以暂时得到较大数额的一笔补偿费,但这些补偿费总有用完的时候。如果农民失去了生活保障,整个社会就不可能长久稳定下去。因此,土地征收之后最关键的是如何重新安置农民,使他们获得新的职业或谋生手段。包括对本地企业通过税收减免、提供免费培训等方式鼓励失土农民在本地就业,也可解决本地企业劳动力不足的问题;置换土地进行再开发时,鼓励新建企业优先安置失地农民就业;增加城镇社区服务就业岗位和土地集约化经营后“农民”工人的工作岗位,重点安置“40、50”农民就业等等。其核心是通过手段和方法的变革,推进农村土地流转和宅基地置换。
    当前,农村土地使用权制度必须进行改革,这也是为嘉兴乃至全省、全国广袤的农村的可持续发展提供基础动力。可以想象,这一改革的推进,无论是政府还是农民,都需要付出一定的代价,但这种代价的付出过程必须是在和谐、稳定的环境下进行。既需实现法律的适当突破,又需实现利益分配的均衡与公正,“法律突破与利益均衡”是摆在改革者面前永恒的话题。古人有谓:知思而后行。因此,我们必须在实践时多作思考、多作研究、多作规划、多作试点。这样,才能真正做到“思行合一、创新制胜”。

【注释】[1]以上数据来源于历年来嘉兴市《政府工作报告》。
[2]以上数据来源于嘉兴市劳动和社会保障局。
[3]以上数据来源于嘉兴市国土资源局。
[4]以上数据来源于嘉兴市农业和农村工作办公室。
[5]同注[3]。

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