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张璐:矿产资源开发利用中权利与权力的冲突与协调
 

《法学杂志》2009年第8期
【摘要】在我国矿产资源开发利用过程中,存在明显的权利与权力的冲突。物权对矿产资源的轻视与忽略以及行政权在矿产资源领域的膨胀与扩张,是导致该冲突形成的主要原因。为有效协调该冲突,必须要以明确矿产资源的财产属性为基础,对在矿产资源开发利用中存在的问题进行类型化分析,并明确区分国家作为矿产资源所有者和管理者的不同身份,从而逐步厘清民事权利和行政权力在矿产资源开发利用过程中的各自分工与侧重。
【关键词】矿产资源 权利 权力
Analysis About Conflicts&Harmony Between Rights And Power In Development And Usage Of Mineral Resources
自2002年全国人大常委会及有关部门启动对现行《矿产资源法》的修改工作至今,经过六易其稿,已经七年时间过去,目前仍没有新《矿产资源法》出台的时间表。这说明还有很多有争议的问题有待解决,其中有关矿产资源的财产属性和矿业权私权属性的讨论和争议一直备受各方关注,成为本次对现行《矿产资源法》进行修改的一个重点问题。其实,这涉及到矿产资源立法中的一个基础性的问题,即对矿产资源的法律定位,而我国的相关立法历来都没有对此给予明确一致的回应。长期以来,矿产资源在不同的立法中,可能是行政管理的对象,也可能是财产权利的客体,甚至二者兼而有之。各相关立法基于不同的立法价值取向,对矿产资源所持立场迥异,由此所引发的在实践中的认识和理解分歧也就在所难免了。这种立法上的差异和实践中的分歧,在根本上集中体现为矿产资源开发利用中权利与权力的冲突。
    一、权利与权力冲突在矿产资源开发利用中的典型表现
    (一)矿业权的权利来源、性质和转让中存在的问题
    根据现行相关法律我国对矿产资源实行单一的国家所有权,因此,对矿产资源开发利用行为的规范必须要通过“非所有利用”权利构建和运作进行,这种“非所有利用”的权利在立法中表现为矿业权。依据传统相关的法学理论的理解,对自然资源“非所有利用”权利应为用益物权,因为该类权利以最大限度实现“物尽其用”为目标、以用益为基本功能,因此,矿业权在理论的归属方面也理应属于用益物权的范畴。但事实上,对于矿业权,不仅套用传统的用益物权理论难以自圆其说,其中的权力因素反而无处不在,在矿业权的运作中表现出明显的民事权利与行政权力的冲突。
    首先,在矿业权由来和性质上存在的问题。“探矿权、采矿权、取水权和从事养殖捕捞的权利主要是对国家自然资源的利用,权利人在取得这些权利后,即享有占有、使用和收益的权利,其权能与用益物权是一致的”。[1]这就决定了矿业权在性质上是应该属于民事权利的。但根据现行相关立法的规定,该类权利却是基于许可而产生的。许可的内核是行政权力,但其却成为了矿业权这种本应是民事权利的权利来源和表现形式,从行政权力到民事权利,在法律逻辑上存在明显的悖论。
    其次,对矿业权作为民事权利转让的消极回避。长期以来,我国各相关的矿产资源立法对矿业权作为民事权利的转让基本上一直是持消极的回避态度。在我国1986年颁布实施的《矿产资源法》中,对采矿权和探矿权的转让是明令禁止的,1996年对该法进行修改时,删去了上述规定。现行《矿产资源法》虽然并未禁止探矿许可和采矿许可的转让,但对转让规定了严格的附加条件和审批程序。然而,这些严格的附加条件和审批程序并未在规范矿业权的转让秩序方面达到立法的预期目标。在我国矿业权转让的实践中,大量存在因转让未被批准而引发的合同纠纷案例。这类转让由于没有得到原探矿权发证机关的批准,转让合同无效,交易双方只是发生了债权的变动,没有发生物权的变动,双方都得不到矿法的保护。因此,这样的法律规定存在的问题实际上是显而易见的,它混淆了民事权利和行政权力的界限,“将行政许可证作为附属物与资源产权一并交易,这种交易看似方便了产权交易,减少了政府对产权的约束,却降低了产权交易的质量与效力,使行政权成为产权主体手中的玩物。行政权行使与产权交易绝不能相互替代。”[2]
    (二)相关税费制度在实现矿产资源有偿利用方面的功能局限
    针对矿产资源的有偿使用,“根据现行法律法规的规定,我国专门对矿产资源征收的税费,主要体现了对矿产资源的有偿使用性。”[3]然而,就现行矿产资源相关税费制度的理论定位和基本功能来看,实际上与实现对矿产资源有偿利用的目标相去甚远。
    从我国资源税的发展演变来看,早在1984年我国正式开征资源税时,其中就包含了通过税收实现对国有矿产资源有偿利用的目的。但该目标实际上仅抽象地存在于资源税的制度设计之中,因为当时依然处于计划经济的浓厚氛围之中,不仅对矿产资源缺乏应有的财产和资本观念,而且对于基本上都是全民所有制的矿山企业,国家也并不习惯通过有偿利用的方式去构建政府与企业之间的利益关系。因此,就当时的情况而言,开征资源税的重点还是在于,根据矿产资源开发利用条件的优劣,确定不同的税额,通过调节级差收入加强国家对矿产资源开发的管理,促使经营者提高矿产资源开发利用效率,合理有效地开发矿产资源。虽然在1994年税制改革时,对资源税进行了调整与改革,但其主要是调节级差收入的立法目的并没有改变,“现行资源税的征收目的主要在于调节因资源及其开发条件差异所形成的级差收入。……国家通过税收的手段参与这部分差异的调整,在一定程度上可以缓解开采者利益分配上的矛盾,为资源开采企业之间开展公平竞争创造条件。”[4]对此,国外的学者也有同样的看法,认为通过对矿产资源开采征税与国有矿产资源的有偿利用是完全不同的法律问题。因此,就资源税自身而言,将其作为实现对矿产资源有偿利用的制度依赖,无论过去还是在当前,其功能定位都是不合理的。
    除了资源税外,为体现对矿产资源的有偿利用,在相关立法中还有名目众多的收费制度,包括矿产资源补偿费、探矿权使用费等。其中,矿产资源补偿费与矿产资源的有偿利用的关系最为紧密,因为该收费是国家凭借对矿产资源的所有权向矿山企业征收的,直接体现矿业权人所开采矿产资源的价值。尽管存在着直接和间接的区别,但上述诸多收费的目标是一致的,即体现矿产资源价值,实现对矿产资源的有偿利用。而实际上如此的制度安排,无论在理论上还是实践中都是存在明显缺陷的。说到底,对矿产资源的有偿利用,实际上是通过矿业权人向国家支付对价,实现国家对矿产资源的所有者权益。但对价是应该以权利金的形式存在的,从物权的角度看,权利金调整的是财产使用人和财产所有者之间的法律关系。事实上,尽管征收权利金的基础和比率有所差异,但世界大多数国家都是将权利金制度作为矿产资源有偿利用制度的基础。我国土地资源有偿利用的相关立法也体现了这一点,比如在《土地管理法》和《城市房地产管理法》中就有关于土地使用权出让金的明确规定。
    二、导致在矿产资源开发利用中权利与权力冲突的原因分析
    导致在矿产资源开发利用中权利与权力冲突的原因是多方面的,既有我国建国以后长期实行计划经济的固有观念的影响,也在一定程度与自然资源立法发展演变过程中所形成的法律传统有关。概括而言,可集中从以下两个方面对该问题进行分析。
    (一)物权对矿产资源的轻视与忽略
    矿产资源的权属制度,可以分为矿产资源的所有权和矿业权两个部分,从权利的性质和内容来看,应归属物权的范畴无疑。但实际上,对于矿产资源的权属制度,我国传统的物权观念和相关立法是相当轻视和忽略的,尤其是对矿业权,这种排斥表现得更为明显。从权利的主要内容和基本功能上来看,矿业权的设立主要是为解决我国由国家垄断所有的矿产资源的“非所有利用”问题,为确定矿产资源的所有者和实际的开发利用者相互之间的利益关系而搭建了一条法律上的通道。然而矿业权与用益物权在理论上的契合在现实立法中并没有得到应有的体现,实际上无论在观念上还是在立法传统中,矿业权一直都是被物权拒之门外的。
    这种局面的形成,必须首先从用益物权自身形成和演变的过程中探求原因。就民法的发展历程来看,农业社会的生产方式对民法的影响是根深蒂固的,那么土地作为农业社会主要的生产资料和社会财富的象征,民法对土地的分配和利用问题一直给予了极大的关注,这也在很大程度上决定了用益物权的制度构建也基本上是围绕土地而展开的,因为“土地之价值较高,拥有不易,社会上对其所有权与利用价值分别归属之支配方式,需求自然较强些,故民法对用益物权之规定,可谓几乎完全系对土地而发。”[5]基于这样的社会现实和认识基础,用益物权成了土地用益物权的代名词,因为在实际上“各种用益物权,仅能于他人土地成立”[6]。对于矿产资源而言,对其进行开发利用的方式和实际效果与对土地资源的利用大相径庭。对于完全是以土地的利用为标准而建立起来的用益物权体系而言,其一直与矿业权是平行存在的两种权利形态。即便是在矿业非常发达的美国,也一直是把土地的利用和矿产资源的开采作为两个不同的法律问题对待,而且近年来逐步通过限制在联邦土地上的矿产资源开发行为以平衡对土地的不同用途需求。[7]由此可见,在矿产资源的开发利用中引入土地利用的用益物权模式是难以达成认识上的一致的。该法律传统对我国相关的物权立法的影响也显而易见。在我国,有关矿业权的问题与用益物权没有任何关系而是与行政许可伴随而生,一直规定在有关的行政法律法规之中。近年来,随着矿业权理论与实践的发展,我国的民法学者也纷纷从物权角度展开了对矿业权的研究,并提出了“特别法上的物权”、[8]“准物权”[9]等理论观点,但就我国2007年颁布实施的《物权法》对用益物权的规定来看,对矿业权的规定依然相当简陋,围绕土地而构建用益物权体系的法律传统并未改变。
    (二)行政权在矿产资源领域的膨胀与扩张
    与物权对矿产资源轻视与忽略形成鲜明对比的是,行政权在矿产资源领域不断地膨胀与扩张。从表面上来看,这二者之间似乎存在一定程度的因果关系,因为物权制度在矿产资源的配置和开发利用问题上的缺位,导致了行政权的趁虚而入,并逐步占据主导性的地位。而实际上这并非主要原因。一直以来,行政权在矿产资源领域的膨胀与扩张主要是基于以下两方面原因:
    首先,自然资源立法法律传统的影响。自然资源法的历史发展可以分为三个时期:19世纪以前的特别物权法时期、19世纪初期到20世纪50年代的单行法时期、20世纪60年代以后的体系化时期。[10]其中,19世纪初期到20世纪50年代的单行法时期立法的重点之一即为行业管理立法,其主要针对在产业革命之后社会分工进一步发展所导致的社会经济中分化出来的许多新的经济部门和行业,尤其是因对某些自然资源的专门利用而逐渐发展形成的社会经济中的独立行业,比如矿业、林业等。换而言之,法律对矿产资源最早产生的影响,是通过国家对矿业的行业管理实现的,从一开始就确立了国家行政权力在该领域的强势地位。因此,矿产资源立法自始即形成了矿业行业管理和国家行政权力强势地位的法律传统,发展至今,行政权力因素对矿产资源立法的渗透更为积极。这一点,在2000年以后美国矿业立法更新发展的过程中表现得尤为显著,美国政府内务部曾明确指出,应把矿业行政权的改革作为矿业立法的更新的先导。行政权力因素在矿产资源领域的强势影响由此可见一斑。
    其次,物权制度在矿产资源开发利用某些方面的功能局限。矿产资源与传统物权制度中的权利客体——物有所不同,其显著区别在于对矿产资源的开发利用必然产生外部性影响,而对于外部性问题的解决,则超出了传统物权制度的能力范围。物权制度所强调的对物的排它性支配的权利实质上隐含着一个前提,即权利行使的后果无论是利益还是损失,都全部由权利人承受,而不能转移给其他人,这是民法意思自治精神在物权领域的延伸。物权制度的构建也是以此为标准对其权利支配的客体——物进行遴选,矿产资源显然是无法满足这个标准的,这也是物权制度一直回避矿产资源的重要原因。
    实际上,在矿产资源领域物权的轻视和忽略与行政权的膨胀和扩张形成了一定此消彼长的关系。物权制度的缺失,导致矿产资源缺乏应有的以财产保护为内容的民事权利保护机制,使行政权力过分扩张逾越其应有的“势力范围”,越俎代庖强行介入本应是民事权利的运作空间,但基于矿产资源财产属性而客观存在的对民事权利的内在诉求又不可能因此而消灭,这就是产生矿产资源开发利用中权利与权力诸多冲突的根本原因。
    三、解决问题的思路
    矿产资源开发利用中权利与权力的冲突由来已久,而实际上这个问题在自然资源的其它领域也不同程度地存在,比如对于水资源、森林资源、渔业资源等,应该说是这一类“对物采掘”类资源开发利用中存在的一个共性问题[12],其中在矿产资源领域表现得更为典型和突出。因此,对该问题的解决将对其它自然资源领域解决类似问题产生一定的示范效应。解决问题的思路其实很简单,那就是民事权利与行政权力要各归其位,逐步实现民事权利和行政权力在功能上的衔接和互补而不是相互重叠与掣肘。就当前的立法现状而言,要做到这一点,也不是可以一蹴而就的,但在立法完善上至少要从以下三个方面着手做起:
    (一)明确矿产资源的财产属性
    在人们的固有观念中,对矿产资源基本属性的认识往往是建立在其自然属性的基础上,结合开发利用的需要强调其使用价值,将使用价值与自然属性密切相连而排斥甚至是否认其社会属性。因此,“价值”、“财产”等带有明确社会属性烙印的观念难以在矿产资源领域形成。当然,传统劳动价值论有关“价值来源于社会必要劳动的凝结”的经典论断对此也产生了不可忽视的影响。实际上这是一个认识上的误区。因为就其基本含义来看,“资源”这个词本身就是一个极具社会功利性内涵的评价,当人们把那些“由地质作用形成的天然赋存于地球表面或地壳内部具有利用价值的富集物”称为矿产资源时,就已经意味着这些天然赋存的聚集物已超越固有的自然属性而转变为重要的社会资产类型。在理论上,无论是基于“稀缺价值论”、“效用价值论”还是基于对传统“劳动价值论”的重新理解,都可以为矿产资源的价值来源进行充分合理的论证。[13]实践中,矿产资源开发利用所带来的巨大财产收益也是有目共睹的,因此,必须在承认矿产资源价值的前提下确认其财产属性,而这一点也正是解决在矿产资源开发利用中权利与权力冲突的一个重要的出发点。因为,只有肯定矿产资源的价值和财产属性,才能建立符合价值规律的矿产资源有偿利用方式,改变当前多种税费并存的不合理局面。
    (二)对在矿产资源开发利用中存在的问题进行类型化分析
    矿产资源与一般物的一个重要区别在于矿产资源在开发利用过程中的外部性影响。这意味着针对矿产资源的开发利用,将产生两类不同性质的问题:一类是针对矿产资源的支配、利用、收益和处分的问题,另一类是伴随矿产资源的开发利用而产生的外部性问题。对于这两类问题,解决问题的基本思路是不一样的。对于矿产资源的开发、利用、收益和处分,实际上是一个对自然资源的配置效率问题,或者说是实现矿产资源价值最大化的问题,解决问题的思路历来都是很明确的,即充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用。市场经济在本质上是一种交易经济,交易对法律的诉求集中地体现在两个方面:对交易客体权属的合理确定和安全迅捷的交易规则,其分别与民法的物权制度和合同制度相应。而对于矿产资源开发利用中的外部性问题,则超出市场机制的能力范围,必须由政府出面解决。事实上,就近年来国外的情况来看,对于在采矿过程中导致的一些负的外部性等问题,政府的监管责任有加重的趋势,即便是跨国矿业公司在外国所造成的环境污染与破坏等问题,也要求本国政府加强监管力度。[14]
    (三)区分国家对矿产资源所有者与管理者的不同身份
    立法及现实的诸多因素决定了矿产资源在我国只能是为国有垄断所有,这就导致了国家对矿产资源的双重身份,既是所有者也是管理者。从理论上来说,这两种身份的目标原本是应该存在巨大的差异的,所有者所追求的是经济效益的最大化,而管理者则应以社会整体利益的实现为基本出发点。当然,对于国家而言,经济效益的最大化和社会整体效益的实现之间并不必然存在矛盾,但在很多情况下,还是需要有取舍的。这样,对于集矿产资源所有者和管理者双重身份于一身的国家而言,确实面临着选择的难题。我国行政传统的强势影响,加之相关立法对国家所有权的行使和运作的规定并不明确,导致对该问题处理时往往是用管理者的身份吸收所有者身份,行政兼理民事,将国家对矿产资源的所有权异化为国家对矿产资源监管权力的组成部分,用国家权力实现所有者权益。因此,在国家对矿产资源双重身份不可能改变的前提下,在相关的立法和制度设计中必须将所有者和管理者的身份进行明确区分。而国家作为矿产资源所有者,是典型的民事法律关系主体,与其他民事法律关系的主体在身份上是平等的。围绕对矿产资源的占有、使用、收益和处分,国家和其他民事法律关系的主体以各自效益最大化为目标,在意思自治的基础上,通过协商一致进行交易,此时发挥作用的主要是竞争机制和价值规律。国家作为矿产资源的管理者,此时已推定其作为社会公共利益的代表,法律赋予其高于其他社会关系主体的优越地位并行使公权力,通过国家公权力对市场和某些矿产资源交易行为的干预和介入,解决市场准入、矿业生产安全、矿产品宏观供求平衡、环境污染与破坏等问题,在最大程度上确保矿产资源开发利用中社会公共利益目标的实现,此时强调的是国家与相对人之间的命令与服从关系。所以,国家作为矿产资源的所有者和管理者,二者各自形成的法律关系类型是完全不同的,行为特征也存在明显差异。因此,必须在相关立法和实践中将国家这两种身份进行明确区分,区别对待,不能混为一谈。
   
【注释】*华东政法大学 上海  200042
      作者简介:张璐(1976—),男,汉族,河南登封人,华东政法大学副教授。
      基金项目:上海市第三期重点学科一经济法学(S30902)的建设成果。
      [1]胡康生主编:《中华人民共和国物权法释义》,法律出版社2007年版第273页。
      [2]肖国兴:《法律要推动资源产权制度创新》,载《郑州大学学报》(哲学社会科学版)2002年第2期。
      [3]李显冬主编:《中国矿业立法研究》,中国人民公安大学出版社2006年版,第247页。
      [4]陈少英:《生态税法论》,北京大学出版社2008年版,第199页。
      [5]谢在全:《民法物权(上册)》,中国政法大学出版社1999年版,第50页。
      [6]王泽鉴:《民法物权.第2册,用益物权、占有》,中国政法大学出版社2001年版,第6页。
      [7]See Nicole Rinke,“The Crown Jewel Decision:Recognizing the Mining Law’s Inherent Limits”,27 Ecology L.Q.819,at 10.
      [8]王利明:《物权法研究》,中国人民法学出版社2002年版,第610页。
      [9]崔建远:《准物权研究》,法律出版社2003年版,第20页。
      [10]肖乾刚:《自然资源法》,法律出版社1992年版,第17页。
      [11]See Sam Kalen,“An 1872 Mining Law for The New Millennium”,71 U.Colo.L.Rev.343,at 2.
      [12]有关对自然资源进行“对物采掘”类和“非对物采掘”类划分的内容,参见张璐:《生态经济视野下自然资源权利研究》,载《法学评论》2008年第4期。
      [13]有关自然资源价值来源的理论分析可参见肖国兴、肖乾刚编著:《自然资源法》,法律出版社1999年版,第35—38页。
      [14]See Sara L.Seck,“Home State Responsibility and Local Communities:The Case of Global Mining”,11 Yale H.R.&Dev.L.J.177,at 2.

 

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