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傅达林:反恐立法平衡秩序与自由
 

来源: 法制日报 ( 2014-06-28 )第一版
  
  3月以来,从云南昆明到新疆乌鲁木齐,连续发生于人群高度聚集场所的多起暴恐案件,拉响了中国的“反恐警报”,一场反恐战争已然打响。伴随着从国家到地方的反恐升级,反恐执法所面临的秩序安全与权利自由的紧张关系也逐渐显现。如何平衡这一对价值矛盾,推进中国反恐向常态化、法治化方向发展,是国家治理不得不考虑的问题。
  暴力恐怖犯罪的猖獗,严重威胁到社会稳定和人民生命财产安全,挑战着社会公平正义的法治底线。立足于当前严峻反恐形势,执法必须将公共安全和社会秩序置于首要地位,因为只有从严从快从重惩治暴恐犯罪,维护社会秩序,才能从根本上保护公民权利自由。也就是说,在反恐特殊时期,在公共安全受到严峻挑战的紧急状态下,公民需要让渡出一部分权利自由,以迅速增强执法机关打击暴恐犯罪的手段和能力,最终捍卫住我们所保留的权利自由。
  覆巢之下无完卵,理解这一点并不难。就像在战争状态下,为了共同体的安全目标,公民个体的权利自由要受到大范围限制。反恐虽然还没有达致战争的状态,但执法权的扩张与公民权的克减乃是必然结果,也是世界各国的普遍做法。“9·11”事件发生后的第45天,美国总统布什就签署了《美国爱国者法案》,明确授权政府可以对公民进行跟踪和窃听,可以查阅公民上网记录、私人信件和电子邮件等,还允许司法部门通过秘密法庭对一些恐怖主义嫌疑分子进行审判。英国上院当年年底也通过了新《反恐怖主义、犯罪和保安法》,允许执法部门未经审判即可无限期拘留在英国居住但在外国出生的恐怖活动嫌疑人,而在2005年7月发生恐怖袭击后,绝大多数英国人赞同政府采取严厉措施打击恐怖主义威胁,86%的人同意给予警察更大权力拘捕策划恐怖袭击的嫌疑人。2004年俄罗斯发生别斯兰人质惨案后,俄罗斯国家杜马通过一项反恐怖法案,赋予克里姆林宫极大的权力,包括在恐怖袭击威胁下,宣布全国进入紧急状况,限制自由言论,钳制通信和审查新闻媒体。
  在现代法治国家,反恐中的安全与自由、秩序与权利的紧张关系,某种意义上乃是一种常态。有效的做法不是奢求从根本上消除这种状态,而是通过更为理性、正当的程序机制予以动态的平衡。这种程序机制就是立法。虽然上述国家的紧急立法都在社会上引起不少争议,但立法程序本身所蕴含的民主、博弈、协商等价值,能够确保反恐执法权力扩张的合法性与正当性,同时对于权力的立法授予也包括了规制和监督的含义,因为立法在授予执法机关更大权力的同时,总是要为权力滥用提供预防机制,从而降低执法权给公民权利自由带来的风险。
  中国目前的反恐形势,构成了执法权扩张的现实基础。不久前发布的《中国国家安全研究报告(2014)》指出,在国际恐怖活动呈反弹之势的背景下,中国境内恐怖活动再次呈高发状态,并呈现新特点。如果说以往我们认知恐怖主义犯罪主要是通过电视媒体,那么今天的中国民众不难发现暴恐犯罪就发生在身边。这种亲眼目睹的逼真感,形成了民众支持反恐、参与反恐的心理基础,也使得执法权的有限扩张和公民权利自由的局部克减变得正当。利用这种时机,中国反恐应当加速推进立法,着眼于未来常态化的执法需求,以法治化的方式寻求秩序安全与权利自由的平衡。
  当然,如何权衡反恐需要与人权保障,是反恐立法的一个难题。立法在构建反恐的法律框架时,必须在“反恐需要”与“人权保护”的价值上做出取舍,既要发挥法律对恐怖主义的最大打击力度,又不能伤害公民的基本权利。在这一点上,公民倒不必过度担心立法授予执法机关多大的权力,而是要关注这些权力的行使是否“关进了笼子里”。最终只有在一个科学严密的反恐法律框架下,我们才能将秩序与自由的抵牾减少到最小。

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