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孙珠峰、胡伟:后新公共管理时代钟摆现象


来源:《南京社会科学》2013年9期 转载自中国社会科学网,转载时缩略了图片
作者:孙珠峰,上海交通大学国际与公共事务学院公共管理专业博士生;胡伟,上海交通大学国际与公共事务学院院长、教授、博导

   在公共行政学一百多年的历史演进中,我们发现明显的钟摆式演进规律在管理主义和宪政主义之间、工具理性和价值理性、效率与公平、自由与平等、集权与分权、放松与管制等之间反复摆动。钟摆现象:一个钟摆,一会儿朝左,一会儿朝右,周而复始,来回摆动。钟摆总是围绕着一个中心值在一定范围内作有规律的摆动。钟摆自最高点往下运动,它来回摆动达到的高度点绝不会高于最高点,当然这是因为重力势能和摩擦,它的摆动幅度会越来越小,直到最后完全静止。如果没有阻力和摩擦,钟摆会以同样的振幅每次到达同样的高度后向相反的方向摆去。钟摆现象普遍存在于自然界中,物极必反、否极泰来,盛极必衰、衰极必盛,月盈则亏月晦则明,分久必合合久必分,任何事物的发展都有一定的限度,超过了限度和顶峰,就向反向发展。还有,在不能兼得的情况下也必须做出取舍。公共行政学的演进过程中从一种主导价值取向变成与之对立的主导价值取向,然后又反方向发展,或从追求某种目标或手段等变成追求似乎与之对立的目标,在两种矛盾的或难以兼顾或仅仅是不同的元素和目标等之间摆动,像这样在对立矛盾的甚至仅是不同的目标、价值或元素等体系中摆动的规律被称之为钟摆定律。新公共管理盛极一时,五大逆反现象再次验证了公共行政学发展的钟摆定律。
  后新公共管理时代的界定。新公共管理的英文全称是New Public Management(简称NPM)。在政府改革的各种理论流派争奇斗艳、政府治理中的各种模式多彩纷呈的今天,从来没有一种理论能像新公共管理一样,饱受到如此多的赞扬和批评。世界上没有完美无缺的理论,没有任何一种理论能免遭批判,新公共管理虽然取得了举世瞩目的成绩,但是自诞生之日起,它就受到了各种理论流派和学者们各式各样的批判。与新公共管理同时代的理论以及之后诞生的理论都要或多或少地建立在对NPM的批判或争鸣之上。下面我简短的介绍新公共管理之后出现的一些新理论,目前学术界呈现出百花齐放百家争鸣的局面,令人眼花缭乱的时髦新词不断涌现,代表性的理论有:(1)整体性政府(Whole-of-Government, Joined-up Government, Holistic Government);(2)协作性公共管理(Collaborative PM);(3)网络治理(Network Governance);(4)无缝隙政府(Seamless Government);(5)新公共服务(New Public Service);(6)数字时代治理(Digital Era Governance);(7)新公共治理(New Public Governance);(8)软治理(Soft Governance);(9)全球化公共管理(Global Public Management);(10)公共价值(Public Value);(11)新韦伯主义国家(Neo-Weberian State)等等。“后”不一定意味着“否定”、“摧毁”和“超越”。只要是在某种程度上对NPM进行了某种程度的继承和发展,或部分否定,或坚持不同的理论主张,或NPM改革的某种回潮与平衡,或某些漏洞不足处的补充等,都被纳入了后新公共管理时代的范畴。在时间段上界定为从20世纪90年代末期至今,在此区间,各种新旧理论争奇斗艳、群雄争霸,但又没有一种理论能够真正取代新公共管理,没有一种理论能够取百家之长,兼并其他而形成新的范式。后新公共管理时代的理论并不意味着该理论一定是在新公共管理之后出现,也可以是出现在NPM之前,但是这种理论坚持己见,并对自身不断丰富和完善,在当下仍能自圆其说,有立足之地,例如新公共行政理论。
  一、从部门间碎片化到整体协作
  新公共管理改革倡导专业化和分权化,但部门之间缺乏协调和合作,反而降低了效率和增大了成本,尤其是“碎片化”问题也越来越严重,部门之间横向和纵向的碎片化导致了政府监管不能有效地进行,因此,自20世纪90年代中后期以来,随着全球化、信息化和网络化的兴起,新公共管理改革先锋的国家率先进行了Post-NPM改革运动,在新公共管理改革的先驱国家澳大利亚和新西兰表现最为明显。单一功能性的组织开始转向更加整合性政府(Whole of Government, Joined-up Government, Holistic Government),部门间的协作性增加。整体性政府最初被称为Joined-up Government,是英国的布莱尔政府早在1997年提出的,随后一些学者提出了Whole of Government的概念。“整体政府”已成为当代西方国家政府改革的新趋向。“整体政府理论正是一种针对部门主义、视野狭隘和各自为政等问题提出来的新理论。”整体政府以元素服从集合、部分服从整体的系统论为核心理念,以业务协同和资源共享为特征,以目标、机构、资源、业务、服务及其提供途径等要素的整合为内容,以网络信息技术为支撑。整体政府是当代行政改革的新理念,是变革分割管理模式、实现“跨部门协作”的一场革命。Dunleavy et al认定NPM已经老去,并具体分析了电子治理时代的三个特征:重新整合、以需求为基础的整体性结构、电子化(具体见表1)。
  整体政府的目标就是将这群小舰队变成“联合舰队”,使部分之和大于整体。整体性政府的主要思想包括重新整合与整体性治理。重新整合是新公共管理的一种对立,其内容包括逆部门化和大部门式治理等。整体政府改革追求的是更注重全局的战略。为了改变前期改革所导致的愈来愈严重的碎片化状态,后新公共管理改革采取了协作和整合的战略。“协同政府意味着通过横向与纵向的整体协调的思想和行动,来达成一系列的收益:消除政策相互抵触的状况,有效利用稀缺资源,使某一政策领域的不同利益主体团结协作,为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。”另外一个强调协作的概念是“协作性公共管理”(Collaborative Public Management),它是指一种促进在多部门间解决困难问题的过程,这些问题不能被单个部门解决或不容易解决。Collaborative指共同努力(Co-labor),合作(Cooperate)以达成共同目标,跨域组织与部门边界,在多重部门关系(Multisector Relationship)中工作;协作则是以互惠价值为基础。总之,协作、协同、合作、整体、整合、网络、共享、弹性、跨部门、多中心和全球化等已经成为了后新公共管理时代的典型特征。后新公共管理改革并不是真正的否定新公共管理的理论主张,没有否定3E、分工、专业化和部门化,而是对其缺陷的修补,后新公共管理强调的跨部门协同,仍是为了提高政府的效率,更有效地应对新挑战和新问题。

  二、从分权到集权,从放松到管制
  经济危机导致了中央加强集权,尤其是财政部的集权,权力下放转向中央集权。NPM主要是结构上分权,水平方向上的专业化,市场化管理原则和效率至上,Post-NPM更多关注的是中央的能力和控制,部门间的协作,公共价值为基础的管理,充分分权导致组织政治控制削弱、运作失控,协作不力和能力不足。集权和分权是交替性的体制配置,在NPM改革的20年间,总的趋势是一个分权化的过程,减少中央政府的决策权,其他主体享有更多的实权,政府将传统的权力下放给了私人部门、政府协会、公民团体、非营利组织以及其他政府组织或公民个人。强调地方自治和民主,NPM的改革通过政府组织之间更加激烈的竞争达到提高效率的目的。但是随着21世纪初世界性经济危机的爆发,应对经济危机的一种普遍性的反应是重新集权。“许多国家进行了很长一段时间的结构性分权改革,将权力从中央的政治-行政层下放给管制机构、公共服务机构或国有企业,有可能产生其他负面影响,其结果是政治和行政领导丧失了调控、干预和获取信息的途径,整体政府的做法,尤其是重新强调中央权力的观点。中央的重新集权可以被看做整体政府的内容之一,原因是一个更强大的中央被认为是公共部门更好合作的前提条件,无论是在纵向上或是横向上。”
  管制是政府最原始的职能之一。宽泛地讲管制是政府要求市民和企业可以做什么和不可以做什么。“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。”狭义的放松管制(deregulation)就是放松和解除对市场的某些干预。世界各国放松企业管制、强化市场竞争的管制改革运动,取得了明显的经济效果。放松管制改革带来的竞争性市场环境提高了企业运营效率,刺激了技术创新,降低了收费水平,丰富了商品与服务的市场供给,维护了消费者的利益,削减了政府行政管理的费用,减轻了政府财政负担,有力地促进了经济的快速增长。但同时也在许多领域里,由于过度放松管制,政府监管措施缺位,放松管制解决了市场运行中旧的问题和弊端,却导致出现了许多新的问题。重新管制在近些年开始发生。新的经济危机爆发源于政府对市场监管不足。“自从经济危机以来,重新政府化普遍开始。在放松管制改革过程中,过度的放松管制会导致管制缺失,而管制缺失的存在必然导致又一轮的市场失灵。西方国家放松管制改革的实践表明,应当在放松管制和强化管制之间寻求平衡。因为放松管制带来了一系列负面后果,20世界90年代后期以来,重新管制(reregulation)成为美国共和党布什政府在内的各国政府新的政策选择。”总之,分权与集权,放松管制(也称为解制)与重新管制是最为常见的钟摆现象。不仅存在于后新公共管理时代,之前也是经常出现。

  三、从私营化和外包化到重新政府化、逆私营化
  “民营化”、“合同制”、“服务外包”等时髦词汇在八九十年代大行其道,但经历了1990年代的发展高峰之后,世界民营化发展总体上呈下降趋势,逆民营化现象越来越明显,民营化在数量上锐减。收回外包与外包同时并存,收回外包(Contracting Back in)是指政府将以前外包了的公共服务收回而重新由政府提供,这种以收回外包为主要形式的民营化逆向发展趋势称为逆民营化(Reverse Privatization)。逆民营化是后新公共管理时代最显著的特征之一。以美国地方政府为例,公共服务合同外包在1997年达到了顶峰,而2002年开始明显下滑。统计数据(见图1、2)。
   合同市场的不完善导致了外包失败,“外包失败”(Contracting Failure)导致许多签约外包出去的公共服务重新签约进公共部门。由于市场的缺陷,例如有限的竞争、监管的信息不对称、市场准入的障碍等导致了签约外包的失败。效率的提高并不一定意味着质量的提高,政府对于质量的重视高于效率也是重新内部签约的主要原因之一。采用签约外包制的初衷有提高效率、节约成本、提高服务和补救政府失败等。政府的一些非经济的明确的目标如提高质量和引进必须的技术等促使了重新政府化。Chung-An Chen从“人文”因素分析了从签约外包回向政府承包的因素:(1)如果产出的质量是难以量化或详细说明的,测评的困难将会增大承包人投机取巧的冒险行为。不充分的竞争也会导致成本的攀升。(2)合同工人往往不再现场工作,获取保险和津贴等机会远低于正式工人,合同工人与正式工之间合作不融洽,政府对于正式工人的依赖较多。(3)不能够控制腐败和不能倾听群众的声音。(4)承包机构缺乏这样的能力,这种能力能够绕过政府的干预,构建信任以有效地消除共谋、提高绩效和避免合约失败。(5)外包常常导致了政府职员的精简,这样对政府员工是一种威胁,因此会受到了工会和官员的反对。等等。胡伟教授则概括为:“民营化并不一定能节约成本;合同外包实施困难;地方政府管理者变得更为务实,而更少地受意识形态的影响,从强调效率走向追求效率与公平的平衡;以及地方政府管理能力逐渐提高,而财政压力有所减轻等。”目前,人们对于新公共管理的理论主张不再盲从和狂热,人们开始审慎理性的对待私有化。从以上私营化逆反的原因分析,可以得出逆私营化是必然的,但是私营化也不会销声匿迹,当私营和外包等减少到一定程度时,它也会反弹,呈现出私营化和政府化之间的钟摆现象。签约外包等私营化行为是为了促进竞争,所以私营化和政府化是管理的手段,而不是目的,其出发点是为了促进公共服务和物品提供者之间的竞争,以期提高公共服务的质量和满意度。

  四、从管理效率到公共价值
  新公共服务超越新公共管理主要体现于其对公平、公正、民主为主导的价值理念的关注,以及对以效率、经济、效能为主导的管理主义价值的批判,其结果导致新公共管理与新公共服务在主导价值上发生了钟摆效应。新公共服务理论对新公共管理强调的“掌舵而不是划桨”进行了批判,公共管理者在急于掌舵时,却忘记了究竟“谁是船的主人”?答案很明显:政府的主人是它的公民。公务员是仆人,而不是主人。公共行政官员要把公民放在首位,公务员最重要的角色是帮助公民清楚地表达和实现他们的公共利益,而不是试图控制和掌舵社会,而应更加关注对公民的服务职能和授权于公民。新公共服务的理论基础有民主公民权、社区和组织人本主义和协商理论。
  上世纪60年代出现的强调社会公平的新公共行政理论虽然实践上在过去的四十多年里影响力非常微弱,但是它顽强地生存了下来,坚持、完善并预测社会公平等民主价值未来会被越来越多的人接受和重视。新公共行政学强调建立规范价值,关注人民需要,提高社会性效率,以改善人民的生活,实现行政管理工作的最终目标。除了强调公共行政应更多地关注社会公平正义外,新公共行政学派的领军人物H.乔治·弗雷德里克森(H. George Frederickson)在新作《公共行政的精神》一书中开始探寻公共行政的灵魂和精神。指出当代公共行政在动荡的变革环境下,必须在政治、价值与伦理方面进行恰当的定位,从而构建公共行政官员所应遵循的价值规范与伦理准则,以建立现代民主政府,并确保政府的有效性。该书指出公共行政领域的一些重大问题往往与公共管理者的信念、价值和习惯有关的。狭义的公共行政只注重效率和经济等管理层面的价值。广义的公共行政,除了重视管理的价值之外,还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等的价值。新公共行政理论在第三次明诺布鲁克会议之后似乎将重换青春的活力。享誉全球的公共行政领域预测未来和批评现状的重要学术研讨会——第三次明诺布鲁克会议2008年在美国学成大学召开。第三次明诺布鲁克会议虽然兼顾了管理主义,但是价值取向还是偏向了,推进新公共行政理论发展和完善。第三次会议同前两次相同的地方是都关注社会公平和正义等公共价值,都强调民主精神是公共行政的基础。第三次明诺布鲁克会议的与会者达成了若干共识:第一,融合法律和管理,追求公共之善,新公共行政与新公共管理两个学派相融合。第二,始终重视社会公平,深信民主精神是公共行政的基石。预测公平等民主价值在未来的20年后将受到更大重视。第三,强调学科的“公共性”,鼓励跨学科的研究方法,鼓励使用有生命力的复合型的研究方法。等等。
  与新公共行政理论相比,公共价值和公共价值管理十分年轻。近几年来,公共价值逐步成为公共行政学界研究的热点课题。仅仅追求效率的单面价值的危险在于排挤其他的一些经典公共价值。公共价值已经开始从理论走向实践,比如,NPM的故乡英国,聚焦在公共价值的反向行动迅猛展开。世界著名的公共行政期刊《公共行政评论》(Public Administration Review)在2012年第1期刊发了关于公共价值研究的专刊征稿,这是国际公共行政研究杂志首次以公共价值为主题刊发专刊征稿启事,标志着公共价值研究即将成为公共行政研究的主流领域。最先提出公共价值概念的是哈佛大学Mark Moore教授在1994年,他认为公共管理者的主要任务就是要致力于寻求、确定和创造公共价值,他们不仅要为达成授权目标而工作,还应当回答“怎样做才是有价值的”这一问题。公共价值的定义不能够也不应该排除“政治”。政治是唯一的道路,自由民主的社会知道如何创造一个“我们”,“我们”有或多或少的清楚的和连贯的目的,“我们”的目的必须被公共管理者服务。没有政治,公共管理者不知道什么是值得做的,是政治权威地诠释了什么是有公共价值的,政治塑造出政治的愿望,凭借政治期望公共管理者才学会去创造公共价值。国内学者研究公共价值也是刚刚起步。王学军博士综述了公共价值的定义主要包括:(1)公共价值是公民对政府期望的集合。(2)公共价值是政府通过服务、法律规制和其他行为创造的价值。(3)公共价值是公民集体偏好(Collective Preference)的政治协调表达。(4)公共价值是由公民决定的价值。(5)公共价值是关于权利、义务和规范形成的共识。Gaby Ramia and Terry Carney综述了公共价值的元素清单:“责任性、适应性、倡导、理他主义;利益平衡、仁慈、有条理;公共参与、公民的个人发展、集体选择、公共之善、竞争、妥协、连续、协作;民主、对话;效益、效率、雇员自我发展、热情、平等对待、公平、伦理觉悟;公正、友好;良好的工作环境;诚实、人的尊严;正义;合法性、倾听公民意见、地方治理;多数原则、道德标准;中立;公开;节俭、政治忠诚、专业化、个人权力的保护、保护少数人利益、生产力、公共利益;合理、政体尊严、政体忠诚、政体稳定、可靠性、回应性、风险准备、稳健、法治;保密、股东价值、社会凝聚力、稳定、可持续;及时;用户民主、用户为中心;未来的声音;人民的意志。”从狭窄的公共行政视角区分新公共管理和后新公共管理在于公共管理者是否和如何进行“公共价值”的创造,以及公共管理者如何在新韦伯主义政府(Neo-Weberian State)的环境中进行管理。公共价值的一条重要含义是公共行政和公共部门的管理者应该更少地强调服务提供者之间的竞争,取而代之的是促进公共机构和部门之间,公共部门、企业和非营利组织部门之间的合作和协作。不是继续无情地推进削减成本、依照商业标准执行的使用者付费的服务和管理。公共价值理论呼吁就提供服务满意的方式、最适当的方式确定目标、公共部门的产出和效果进行集体或社会的协商。何艳玲教授指出公共价值成为了后新公共管理(Post-NPM)时代的思考方式。公共价值管理范式的基本主张包括:关注集体偏好;重视政治的作用;推行网络治理;重新定位民主与效率的关系;全面应对效率、责任与公平问题。Janine O'Flynn具体分析了公共价值管理的主要特性(见表2)。新公共服务、新公共行政、公共价值和一些强调伦理和规范价值的理论一起与管理主义相抗衡,坚定价值理性,对于倚重单面价值取向的新公共管理起到了很好的有益补充、平衡和制约的作用。

  五、从科层制到网络组织
  网络(Network)是当今炙手可热的词汇。本文使用的网络不是普通概念上的互联网,而是一种新型的政府结构形态。对于网络的研究是碎片化的和不连贯的,没有统一的定义。Aaron Wachhaus通过文献分析总结概括了网络的定义框架:“(1)功能:协作、合作和协调,(2)促进的机制:责任、不对称、连接、去中心、动态、交换、互动、伙伴关系,(3)动力因素:相互依赖、权力,(4)结构:群集、复杂、弹性、非等级、组织间的、关联性等,(5)舞台:治理、政策。他使用了7个最具有共性的特征词汇定义了最小概念的网络:复杂、交换、互动、相互依赖、非科层制,治理、政策。”有学者指出网络组织已经取代了传统的科层制,“信息社会更加注重的是参与、共享、合作、分散、柔性、信任和学习。显然,层级制在工业社会中固有的优点恰恰不能解答在信息社会中所应对的问题,而建立在信息技术基础上的网络组织正好弥补这些巨大的缺陷,理所当然地替代层级制成为信息社会的主导管理组织形式。”新公共管理虽然追求组织的扁平化和弹性化,但是网络组织和网络治理还是后新公共管理时代的典型特征。无论是减少管理层级,还是有弹性的新组织,仅是对传统科层制的微修,然而网络组织和网络治理是组织形态的大变革,组织类型和结构的大调整。政府像私人部门一样,已开始大面积地调整和重组自身纵向的组织,以适应信息技术、其他政府和其他部门的横向网络。网络是开放的、多维延伸的、非等级化排列的,没有固定的权力中心,网络的任何一个节点(单个组织)都有可能成为一个中心。网络组织是指一群地位平等的节点依靠共同目标或兴趣自发聚合起来的组织,这种组织以平等、开放、分权为特征,也就是说,网络组织中的每一个体的地位都是平等的。不同于“层级组织”或“金字塔组织”,网络组织中的每一个个体不存在必然的上级和下属,只有独立的节点,网络组织是一种开放性成长的组织,所有游离在网络之外的人们都可以自愿加入组织。网络成员之间是多对多的关系,政府、政府内部层级之间、企业、私人部门、第三部门和公民个人等相互交织在一起。社会网络和政策网络等出现之后,又出现了网络治理。网络治理意味着治理主体能够按照相互达成的博弈规则和信任进行自愿交换、妥协以及进行博弈式互动。网络治理与传统的行政控制不同,它是由政府部门与非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多行动主体彼此合作而展开的治理,众多参与治理的行动者在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务,因而,被认为是最能实现和增进公共利益的一种新的治理形式。网络治理理论是围绕着“相互依赖”、“促进协调”、“协商”、“妥协”、“信任”、“合作”等概念展开的。有学者认为网络将替代科层制或新公共管理,笔者并不认同,网络充其量不过是官僚制的补充,因为网络也有其自身的诸多缺陷,网络组织和网络治理等时髦词汇流行一时后,必将向传统的科层制或模式回归。就像彼得斯论述的:“并不意味着任何一个新模式都优越于传统的治理模式。尽管传统模式确实有失完善,但我们可以对其进行改造以使其更好地发挥作用,那种认为新模式就一定优越于传统模式的看法显然不是事实。”

  六、结论
  物极必反。公共行政的某种主导价值取向、追求或某项改革在达到高潮后,一定会向反方向发展。公共行政学像其他学科一样,对立统一的矛盾元素之间会相反相成。一些对立的元价值往往是成对出现,一方成为主导价值时,另一方也需要同时兼顾,例如,效率优先兼顾公平。“决策者必须在他们向往的不同事物之间进行平衡,而无法轻易同时做到兼得——事实上,某一项得到越多就意味着另一项得到越少。”无法兼顾、两难困境和矛盾、理论不完善等往往是造成钟摆现象的重要原因。一种流行元素占据上风时,与之对立的元素或模式也不会完全衰落,随着时间的推移,没落的或不被重用的元素、价值或模式等必将会卷土重来,或将再次焕发出勃勃生机,有力地推进行政理论和实践朝向正确、科学的方向发展。公共行政中一些对立的元素或理论并没有绝对的优劣之分,一方无法完全否定和取代对方,双方总是在像压跷跷板一样,此起彼伏,交替上升。公共行政学中的钟摆现象不会消失,即使是钟摆的振幅变小,它也将不停地摆动,因为没有一种完美的理论或范式能够完美无缺、长盛不衰。后新公共管理时代的政府改革亦是对新公共管理改革的某种纠正、补救、配套或完善的举措。西方各国进行的新公共管理改革也在不断塑造新的平等。改革似乎是以循环的方式进行,人们在权力下放后又追求集权化,而集权化之后必将会选择新一轮的权力下放。如学者赵成根所言:“在历史发展的不同时期,随着客观条件的变化,公共治理中的各种平衡关系也在不断地调整和变化,总是在两个极点之间像钟摆一样不停地摆动。各种要素之间的平衡关系随着客观环境的变化,还会不断地进行下去,从而构成了公共治理不断变动着的平衡关系结构。”

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