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刘东杰:现代治理要求权力与权利的平衡
 

来源:学习时报 2014年12月01日 第A4版

    党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务,这一重大任务的明确,既是对党的十八届三中全会所提出的“推进国家治理体系与治理能力现代化”要求的一种制度性回应,也是对我国建构现代治理具体路径方向的权威理性选择。

现代治理首先需要法治的保障
  无论如何对现代治理定义,法治元素都是其核心因子。这是因为,现代治理作为一种以政府为首的权威治理主体,与包括社会组织、公民个人在内的非权威治理主体协同合作的公共问题治理形态,一个健全且被充分尊重的协作机制是保障其有效运作的动力源。现代治理的协作机制之所以能够存在,以及稳定持续发挥作用,必须基于一个包括政策法律、协商条例、默许规则等在内的一系列“规章制度”的保障;另外,一个能够保障各方治理主体充分表达意见,达成共识性治理协作机制的外部权威环境也是不可或缺的,否则会出现诸如“搭便车”似的投机行为,甚至于公然破坏治理协作机制的现象。无论政策法律、协商条例,抑或是默许规则,一旦被制定且得到治理主体与被治理对象的充分认可,便具有了事实上的权威性,对于治理各方都具有同等的约束力和惩罚力,并且应当得以有效地贯彻,这一贯彻过程体现的就是一种“法治”的精神。在现代治理中,这一“法治”精神的贯彻过程表现为治理主体间“合适”权限的权威性定位、治理协作机制的被充分遵循、治理结果的风险共担等。
  任何违背“规章制度”,对“法治”精神带来侵犯与亵渎的行为都应受到相应的惩罚,否则,亵渎与侵犯行为有可能致使现代治理结构的解制,以及治理绩效的弱化。故而,建构现代治理体系与治理能力,首要是确立法治的保障,只有在治理过程中严格贯彻法治精神、法治原则,使治理首先成为一种法治形态,我们才真正有希望建设成现代化的国家治理体系与治理能力。
  法治是现代治理建设的一个前提,也是现代治理运行过程中的有力保障。但一个国家仅基于法治保障,尚难以建构成现代化的治理体系与治理能力。它更需要的是一种基于法治背景的治理权力与治理权利的平衡。

现代治理更需要法治背景下两种治权的平衡
  任何形态的治理本质上都是治理权力与治理权利协作。依据权力与权利协作的存在形态,可将治理分为传统治理与现代治理两种现实存在。传统治理中,治理权力是强势的,治理权利是萎缩的,治理权力时时有着扩张的冲动。掌握治理权力的权威治理主体的治理行为是主动的,享有治理权利的非权威治理主体的治理行为是被动的,权威治理主体对非权威治理主体的地位是漠视的。在现代治理中,治理权力是被治理权利制衡的,治理权利是被法制所保障的,治理权力任何不规范的扩张都是被禁止的。掌握治理权力的权威治理主体在权限的范围内是主动的,享有治理权利的非权威治理主体在权利范围内也是主动的,权威治理主体对非权威治理主体的地位是尊重的。总之,现代治理中,权威治理权力与非权威治理权利实现了某种平衡。这种平衡并不具有“量”的规定性,而是依据具体国情、具体治理场域而能在法制规范下实现权力与权利的相互尊重。
  在法律制度规范下,治理权力与治理权利取得相互尊重,享有两种治权的两类主体充分开展协作,就共同关注的公共事务、公共问题进行治理。这种治理通常会呈现以下几种形式:一是政府单独治理。这种治理并非治理权力垄断的结果,而是治理优势的理性选择。二是社会自治。这种治理方式也非是政府的缺位,而是治理绩效的理性选择。三是政府与社会协作同治。这种治理是依据公共事务与公共问题的性质、影响范围,与两种治权平衡协作带来的可治性的理性选择。在现代治理中,这三种治理表现形式必须基于治理权力与治理权利的平衡,否则,难免会陷入治理权力对治理权利的侵犯,出现传统治理的回归。

实现两种治权平衡的三点建议
  法治背景下要实现和保持治理权力与治理权利的平衡,需要注意以下三点。
  建立法治思维。只有建立法治思维,治理主体导出的行为才可能自觉依循法制的规范,才可能绝少出现权(力、利)大于法的现象。掌持权力,或是享有权利的治理主体,才可能自觉遵守行为边界,避免相互侵犯,从而维持某种意义上的平衡。法治思维的建立是个长期的过程,既需要法治宣传教育,亦需要政府表率示范,同时也离不开对依法与违法两种行为的泾渭分明的处理。
  确立治权边界。通过确权明晰权威治理主体与非权威治理主体之间的权力与权利边界。通常情况下,公权确定后的剩余便是权利的范围。通过确权,两类治理主体对自己的行为会有个清晰的自我度量,从而自我规范行为路径。两种治权的平衡是一个动态的过程,绝非是一成不变的。因此,确权活动也应依据经济社会发展、人文观念嬗变等因素做一渐进的调适。确权需要国家在现实的经济社会背景下,充分征求社会各方意见,并在保证公共利益最大化的前提下开展。确权过程是一种权威性活动,确权结果应当法律化,以此保障确权内容被充分遵循。
  培育公民意识。就非权威治理主体而言,对现代治理的参与与其说是一种公共价值的分配方式,倒不如说是一种自我权利的释放过程更为贴切。权利的释放与行使,特别是这种权利可能并不会对参与者带来直接的利益满足时,是否具有强烈的公民意识,则成为这种参与能否成行的重要决定因素。只有当社会公民意识发育成熟,一个能够自我权利认知、释放,积极参与公共治理的群体才可能出现,也唯有此,才可能出现两种治权协作共治的图景,这时谈论两种治权的平衡才有意义。当前,通过社会主义核心价值观来塑造和规范公民的价值选择,是使公民意识得以发育成熟的最为便捷的途径。

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