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常健、黄爱教:   经济新常态”下的人权保障

来源:《人权》2016年第1期

 

  内容提要:“经济新常态”既是对中国当前经济发展阶段作出的整体趋势判断,又是对中国未来经济发展方式作出的战略选择,还是对新的经济发展战略所导致的经济发展状态及其结果作出的预期。它对中国人权整体的长期发展具有重要的战略意义,同时也对弱势群体权利的实现形成了短期的挑战。在经济新常态下,应当有针对性地加强对弱势群体权利的保障,它不仅对中国人权事业的整体发展具有重要的意义,而且也有助于中国跨越“中等收入陷阱”,实现经济的可持续发展。

  关键词:经济新常态 人权保障 中等收入陷阱 弱势群体权利

  为了着力解决我国经济“成长中的烦恼”,国家适度调整对未来经济增长的预期。2014年党中央提出“我国经济发展进入新常态”的重大战略判断,并指出“认识新常态,适应新常态,引领新常态,是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑” ①。从人权保障的视角来看,“经济新常态”既有助于中国人权事业的长期可持续发展,又对现实弱势群体权利的实现构成了短期的挑战。因此,如何在经济新常态下实现人权保障和国民经济的协同发展,是值得深入思考的问题。

  一、经济新常态是可持续发展的战略要求

  改革开放以来,我国经济快速发展,国民人均GDP逐年增长。截止2014年,我国人均GDP达到约7,485美元,按照世界银行的划分标准,已经步入“中等偏上收入”国家行列。而今正处于“中上等收入”向“高收入”跨越的阶段,面临着统计学意义上的“中等收入陷阱”的挑战。

  “中等收入陷阱”(Middle-Income Trap,MIT)是世界银行于2007年提出的概念,意指“发展中国家在进入中等收入水平以后,在国际竞争中面对创新能力更强的发达国家和劳动成本更低的低收入国家的挑战,处于不利地位,从而出现经济增速减缓的现象,长期囿于中等收入水平,难以实现向高收入水平的跨越。” ②

  2012年世界银行与中国国务院发展研究中心联合发布的《中国2030:建设现代、和谐、有创造力的社会》报告显示,在1960年步入中等收入经济体的101个国家中,到2008年只有13个国家成为高收入经济体,其余的88个国家或地区要么继续停留在中等收入阶段,要么降为低收入国家或地区,也就是说,大部分国家陷入“中等收入陷阱”之中。一旦陷入“中等收入陷阱”,国家便会由于经济增速的持续下降,导致就业困难、公共服务短缺、贫富分化、腐败多发、社会动荡等一系列社会乱象,并对公民各项人权的保障构成严重的威胁。

  从2010年开始,我国GDP增速减缓,经济下行压力增大,社会矛盾冲突多发,面临“中等收入陷阱”的挑战。面对这一挑战,2014年5月,习近平在河南考察时首次提出了“新常态”的概念。他指出:“我国发展仍处于重要战略机遇期,我们要增强信心,从当前我国经济发展的阶段性特征出发,适应新常态,保持战略上的平常心。” ③

  2014年11月9日,习近平在2014年亚太经合组织领导人峰会上进一步阐释了“经济新常态”的概念,概括了新常态的三大特点。他指出,2014年前3个季度,中国国内生产总值同比增长7.4%,各项主要经济指标处于合理区间。中国经济呈现出新常态,有几个主要特点。一是从高速增长转为中高速增长。二是经济结构不断优化升级,第三产业、消费需求逐步成为主体,城乡区域差距逐步缩小,居民收入占比上升,发展成果惠及更广大民众。三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。他指出,新常态下,中国经济增速虽然放缓,实际增量依然可观;新常态下,中国经济增长更趋平稳,增长动力更为多元。④

  2014年12月,党中央召开经济工作会议,具体分析了中国在消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素的相对优势、市场竞争特点、资源环境约束、经济风险和化解、资源配置模式和宏观调控方式等九个方面的趋势性变化。会议指出:“我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化,经济发展进入新常态,正从高速增长转向中高速增长,经济发展方式正从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长,经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整,经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。认识新常态,适应新常态,引领新常态,是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。” ⑤

  综上所述,“经济新常态”实际上有三层意蕴:首先,它是中国政府和领导人对中国当前经济发展阶段作出的整体趋势判断;第二,它也是对中国未来经济发展方式作出的战略选择,表明中国将根据经济发展的阶段性特征转变经济发展方式,主动适应经济发展新阶段的特点和要求,以新的战略发展思路力争跨过“中等收入陷阱”;第三,它又是对新的经济发展战略所导致的经济发展状态及其结果作出的预期和肯定,将中速发展作为下一时期经济发展的一种正常状态。“经济新常态”概念的提出,对于中国经济的可持续发展具有重要的战略意义。

  二、经济新常态对人权发展的双重影响

  经济新常态作为中国经济发展的新趋势和新战略,对中国人权事业发展具有双重影响。从长期来看,它对人权整体的可持续发展具有积极的促进作用;但从短期来看,它对弱势群体的权利实现会产生某些消极的影响。

  (一)实施经济新常态战略对中国人权整体长期发展的积极作用

  经济新常态作为一种新的发展战略,其目标是确保中国经济的可持续发展。如果这一目标能够达成,将对于中国人权事业的健康发展产生长期的积极影响。特别是会为生存权、发展权、环境权、文化权利的持续保障奠定可持续的经济基础。

  首先,实施经济新常态战略将有助于促进生存权的可持续保障。生存权是保障人们获得基本生存条件的权利。为保障公民的生存权,国家有义务为公民提供基本生活水准保障、各种社会保障和医疗卫生条件。所有这些保障的有效实施都要以经济的持续发展作为基础。如果经济的发展不能持续,甚至出现倒退,那么公民的基本生活水准保障和各种社会保障的水平就会实际降低,医疗卫生条件就无法得到与时俱进的改善。因此,通过实施经济的新常态战略,如果能够达成中国经济持续发展的目标,将为中国政府保障公民的生存权提供实际的经济基础。

  其次,实施经济新常态战略将有助于促进发展权的可持续实现。发展权是人人享有参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展的权利。为保障发展权,国家有义务为公民提供更充分的发展机会,包括就业机会、受教育机会,并保障公民公平分享经济发展的成果。实施经济新常态战略要求优化经济结构,转变发展动力,改变发展方式和分配方式。这一方面会促进经济的可持续增长,为公民持续提供更多的就业机会。另一方面,为使公民适应经济发展的转型的要求,实施经济新常态战略必须发展继续教育,为公民提供终生学习的机会和条件,因而实际促进受教育权的保障。再一方面,经济新常态要求“由主要实现国富转为主要实现民富,由少数垄断行业转为各个行业共同富裕,由少数人暴富转为绝大多数人共同富裕。也就是说,要提高居民收入在整个收入分配中的比重,使收入财富分配更加公平合理,让广大老百姓分享改革和发展的成果。” ⑥这将使财富分配更加公平合理,保障公民共享经济社会发展的成果。

  再次,实施经济新常态战略将有助于促进环境权的可持续保障。环境权是指人人享有的在适宜生活、有利健康的洁净、舒适的环境中生存以及合理利用环境资源的权利。它要求国家保障公民享有充足的阳光、清洁的空气、安全的饮用水、可持续利用的环境资源等等。改革开放以来,我国经济粗放型发展的模式过度消耗各种资源,并造成严重的环境污染,“2012年中国单位GDP能耗是世界平均水平的2.5倍,美国的3.3倍,单位资源产出率只有美国的十分之一左右”。⑦这种发展模式不仅难以持续,而且对公民的环境权保障构成严重威胁。实施经济新常态战略,包括调整产业结构与排放结构,转变经济增长方式,发展绿色低碳产业,这将逐步减少废水、废气、废渣、二氧化碳等的排放,从传统以消耗资源、能源、牺牲环境为代价的粗放式的增长方式转向追求集约式经济增长,这将使公民的生活环境得到持续改善,使公民的环境权得到持续保障。

  最后,实施经济新常态战略有助于促进对知识产权的保护。经济新常态要求由投资驱动转向创新驱动,而创新驱动又要求对创新知识的产权实施更严格保护。因此,实施经济新常态战略会推动建立更严格的知识产权保护制度,使公民在科技创新和文化创新中应当获得的收益得到更切实的保障。

  (二)经济新常态对弱势群体权利实现的短期挑战

  实施经济新常态战略,虽然对生存权、发展权和环境权的实现具有长期的积极影响,但同时也对部分社会群体的权利实现构成了一些短期的挑战。习近平主席在APEC领导人峰会的主旨演讲中指出,新常态也伴随着新矛盾新问题,一些潜在风险渐渐浮出水面。⑧

  首先,经济发展速度放缓和发展方式转变会对就业权利的充分保障带来一定的短期负面影响。统计数据显示,2006-2009年,GDP每增长1%,就会增加48万个就业岗位。而经济增速放缓则会直接影响新增就业岗位的增加。图1显示,近年来,虽然国内生产总值仍在不断增长,但增长率却呈现逐年下降的趋势。与经济增速下降相对应,虽然新增就业人数仍在逐年上升,但新增就业人数的增长率却呈现逐年下降趋势(见图2)。

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图1国内生产总值增长趋势⑨

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图2新增就业人数及其增长率⑩

  将经济增长率与新增就业人员的增长率进行比较,可以发现新增就业人数的增长率的下降速度要快于经济增长率下降速度(见图3)。这可能是企业技术创新所产生的叠加作用,因为高科技的运用会挤压人口劳动力,机器生产替代劳动力生产,导致企业员工失业。

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图3经济增长率与就业增长率?

  其次,经济增速放缓同样会对社会保障权利的实现水平产生一定影响。一方面,GDP增速放缓,会约束社会保障的财政性投入。从图4可以发现,2010-2014年间,国家在社会保障方面的财政投入绝对值在增长,但是增长率却在逐年下降。显然,GDP增速放缓之后,社会保障投入的增长率也随之放缓。

 

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图4社会保障与就业财政性支出额及增长率?

  另一方面,经济新常态下,经济下行与经济结构调整导致中低收入群体失业,甚至陷入贫困,需要国家和社会进行救助的人口会相应增长。由图5可见,近10年来,城镇登记失业人口的绝对人数呈现增长的趋势。如果国家社会保障投入增幅下降,将无法充分满足新增的社会救助需要。

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图5城镇登记失业人数变化情况?

  再次,从受影响的权利主体来看,经济增速放缓和经济发展方式转变对不同社会人群的影响是不一样的。对受过更好教育、掌握更好工作技能以及具有更多经济和社会资源的人群来说,经济增速放缓和经济发展方式转变可能对他们的负面影响并不明显,甚至有时会为他们提供更好的就业机会。而对那些受教育相对较少、工作技能相对简单并且缺乏经济和社会资源的弱势人群来说,其权利的实现将会因此面临更严峻的挑战。经济结构调整会出现传统型企业的裁员和倒闭,而首先被解雇的员工往往是那些受教育程度较低的人。技术变革和科技创新导致机器对人的替代,而首先被替代的也是那些受教育程度较低、技术水平不是很高的员工。“数据显示,2015年2月,国内工业增加值累计增长6.8%,固定资产投资完成额累计增长13.9%,房地产投资累计增长10.4%,上述有利于劳动力就业的多项经济指标均为‘十一五’以来的最低水平。” ?根据人力资源和社会保障部的统计数据来看,2011-2014年,每年就业人数的增加数量基本保持平稳,大约在200-300万之间;新增就业人数也保持相对稳定增长,大约在1,168万到1,322万之间。但农民工的增加人数却从2010年以来逐年显著下降(见图6)。这从一个侧面反映了经济新常态对农民工这一弱势群体就业的影响。

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图6农民工人数增加情况?

  三、加强弱势群体权利保障对人权保障和经济发展的双重意义

  面对经济新常态对人权保障特别是弱势群体权利实现带来的短期挑战,国家需要采取相应的政策措施,加强对弱势群体的权利保障。在经济新常态的大背景下,加强对弱势群体权利的保障,不仅对中国人权事业的整体发展具有重要意义,而且对中国跨越“中等收入陷阱”,实现经济的可持续发展也有着积极的作用。

  (一)加强弱势群体权利保障对人权发展的影响

  针对经济新常态对弱势群体权利实现带来的短期挑战,习近平主席指出,能不能适应新常态,关键在于全面深化改革的力度。我们全面深化改革,就要增进人民福祉、促进社会公平正义。一切改革归根结底都是为了人民,是为了让老百姓过上好日子。中国实行更加积极的就业创业政策,推动人民收入持续提高。中国正在建设更加公平可持续的社会保障制度,健全公共服务体系,创新社会治理体制。?加强弱势群体权利保障,应当有针对性地采取下述政策措施:

  1.努力创造就业机会,帮助失业下岗人员再就业

  针对经济新常态下出现的下岗失业人员,国家应当为他们提供他们力所能及的再就业机会,并向他们提供他们能够接受的职业教育和职业培训,使他们能够尽快找到适合自己的工作岗位。

  2.完善社会保障制度建设,使低收入人群获得基本生活保障

  低收入群体在遇到失业、疾病、残疾、工伤和重大意外事故时,往往会陷入极度贫困。因此,应当针对城乡低收入群体健全和完善社会保障制度,根据通货膨胀率提升最低生活保障待遇,建立紧急救助制度,提高各类社会保险的覆盖面,使弱势群体切实能够享受到他们所需的社会保障。同时,针对因治理环境而收入减少的群体,应当建立和完善绿色补贴制度。

  3.消除教育歧视和不均衡,使弱势群体更充分享受有教育权利

  在经济新常态下,受教育水平对弱势群体其他权利的实现具有更加重要的影响。因此,应当有针对性地加强对农民和农民工等低收入群体的义务教育、职业教育和继续教育,使他们能够掌握现代科技技能,提高就业、理财的能力。要使教育投资向弱势群体倾斜,为它们提供更多受教育机会和条件,并努力消除各种对外来进城务工人员及其子女的教育歧视。

  4.适当缩小收入差距,使弱势群体公平分享经济发展成果

  当经济增长速度放缓时,贫富差异的问题会更加突出。我国的基尼系数长期处于高位,大大高于0.4的警戒线。2004年为0.473,逐步上升到2008年的高点0.491,此后逐年回落,2014年降至0.469。?因此,应当采取措施适当缩小收入差距,特别是降低那些不合理的过高收入,提升低收入人群的收入水平。

  在经济新常态下,加强对弱势群体权利保障对中国人权事业的整体发展具有重要的意义。经济新常态所带来的各种短期的负面效应,使弱势群体权利的实现状况成为国家人权整体实现状况的短板。在这个意义上,改善弱势群体权利的实现条件,强化弱势群体权利的保障措施,对于中国人权事业的整体发展会有更大的贡献。

  (二)加强弱势群体权利保障对经济可持续发展的影响

  在经济新常态下,加强对弱势群体权利的保障不仅对中国人权事业发展具有重要意义,而且对保持经济的可持续发展也具有重要意义。

  从其他国家应对“中等收入陷阱”的经验和教训来看,那些最终成功跨越“中等收入陷阱”的国家在由中等收入阶段向高收入阶段跨越的时期,都比较重视对弱势群体权利的保障;而那些最终陷入“中等收入陷阱”的国家却大都忽视对弱势群体权利的保障。

  1.亚洲国家和地区的经验

  韩国、日本、新加坡和台湾等是成功跨越“中等收入陷阱”的亚洲国家和地区。其之所以成功的一项重要经验就是,都注重了对弱势群体权利的保障。

  首先,这些国家和地区都注重对公民受教育权的保障,使得劳动者素质有了大幅度的提高。日本注重高等教育和中等职业教育;韩国注重特殊高级技能培训、人力资源的培育以及推行教育服务均等化,该国1984年的教育投入占GDP比重就已高达13.3%;新加坡重视教育培训;中国台湾地区重视工程教育与职业培训。“一国受教育水平是劳动力素质的重要决定因素,因而是经济增长的关键影响因素,教育投入不足是中等收入国家陷入‘中等收入陷阱’的重要原因。” ?“从韩国跨越‘中等收入陷阱’的成功经验和巴西、马来西亚的失败教训比较来看,规避中等收入陷阱的关键是经济转型和产业升级,而发展公平的教育是实现人力资本、知识的积累和技术进步的途径、推动力和制约因素,同时教育进步带来的社会人口素质和民主观念的提高又是制度转型和社会转向的最终推动力,也有助于缩小贫富差距减少社会矛盾。” ?

  其次,这些国家和地区在跨越“中等收入陷阱”之时都注意了对农民权利的保护。日本对农业采取了保护和扶持的政策,并进行了一系列土地改革,为农民富裕创造条件。韩国1970-1980年进行新乡村运动,极大改善农村环境。

  再次,这些国家和地区实施了国民“收入均等化”措施,使基尼系数保持在较低水平。日本的基尼系数在1962-1990年间基本保持在0.35左右的水平,而在此期间国民收入增加了约19倍;韩国的基尼系数从1976年的0.35下降为1995年的0.32,在此期间人均GDP增长了10倍。?收入均等化扩大了中产阶级群体的规模,日本和韩国在跨入高收入国家门槛之前,中产阶级群体占到了总人口的70%以上。【21】

  2.西欧国家的经验

  西欧多数国家也成功地跨越了“中等收入陷阱”,而注重对弱势群体权利的保障是它们成功的重要原因。它们的做法是:在经济步入较长的波动时期时,实施福利国家社会保障政策,建立福利国家,实行“社会市场经济”。它们以“收入均等化”为目标,制定和实施社会保险、社会福利补助、累进税制政策,尤其注重社会医疗保险、养老保险、工伤保险等诸多社会保险的建设。同时,采用各种政策措施促进充分就业。西欧国家实施的这些保障弱势群体权利的政策,改善了人民的生活,缓解了工业革命和自由放任的资本主义带来的贫困和失业等问题,缓和了工人的不满和反抗,促进了社会安定,也促进了经济的增长,帮助这些国家成功跨越“中等收入陷阱”。尽管后来福利政策的过度化使这些国家又陷入了福利国家的危机,但这些政策帮助西欧国家跨越“中等收入陷阱”的功劳还是不容抹杀的。

  3.拉美国家的教训

  多数拉美国家都曾长期陷于“中等收入陷阱”。而这些国家的一个深刻教训,就是未能充分保障弱势群体的权利,没有能够让人民平等共享经济发展利益,而是由少数高收入群体独享经济发展成果,导致贫富差距悬殊。

  以墨西哥为例,它在20世纪40年代到60年代中期,保持了67%的长期高速经济增长,创造了当时被人们称为的“墨西哥奇迹”。但是始于1968年的一系列社会动荡使得墨西哥的经济增长速度大减,风光不再的墨西哥跌入“中等收入陷阱”,长期无法实现经济的正常增长。墨西哥的教训主要原因是“墨西哥收入分配不均衡,占总人口比例较少的高收入阶层成为‘墨西哥奇迹’的主要受益者,获得了巨大的财富,相反,占总人口比例较高的广大低收入群体几乎没有从‘墨西哥奇迹’中获得多少经济利益而继续生活在低收入水平之中。”【22】

  从跨越“中等收入陷阱”国家的成功经验和陷入这种陷阱国家的失误和教训可以看到,在经济新常态下,加强对弱势群体权利的保障对于人权事业的整体发展和国民经济的可持续发展都会产生重要的积极作用。同时,需要进一步思考的问题是:如何加强弱势群体权利保障,才能既有助于跨越“中等收入陷阱”,又不陷入“福利国家危机”。

  (常健,南开大学周恩来政府管理学院副院长、人权研究中心副主任、博士生导师;黄爱教,南开大学周恩来政府管理学院博士后研究人员。本文系教育部人权教育与培训基地重大项目“市场经济初创时期各国人权发展道路比较研究”(12JJD820021)的阶段性成果。)

  注释:

  ①《中央经济工作会议阐释“新常态”九大趋势性变化》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-12/11/c_127297098.htm,2015年7月2日访问。

  ②郭金兴、胡映:《拉美、东南亚和东亚经济体跨越中等收入陷阱的比较研究》,载《学海》2015年第2期。

  ③参见《习近平总书记2014年5月在河南考察时的讲话》,转引自田俊荣、吴秋余:《新常态,新在哪?》,载人民网,http://finance.people.com.cn/n/2014/0804/c1004-25393714.html,2015年7月1日访问。

  ④参见习近平:《谋求持久发展,共筑亚太梦想——在2014年APEC工商领导人峰会上的主旨演讲》,转引自黄海蕾、潘珊菊:《习近平APEC演讲系统阐释新常态,首提亚太梦》,载腾讯新闻,http://news.qq.com/a/20141110/001508.htm,2015年7月1日访问。

  ⑤《中央经济工作会议阐释“新常态”九大趋势性变化》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-12/11/c_127297098.htm,2015年7月1日访问。

  ⑥李佐军:《引领经济新常态走向好的新常态》,载《国家行政学院学报》2015年第1期。

  ⑦李佐军:《引领经济新常态应解决十二大难题》,载《理论导报》2015年第1期。

  ⑧参见注④。

  ⑨数据来源:国家统计局:《2014年国民经济和社会发展统计公报》,2015年2月26日。见国家统计局网站,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html,2015年6月30日访问。

  ⑩数据来源:同注⑨。

  ?数据来源:同上注。

  ?数据来源:财政部:相应年份《财政支出决算表》。载人力资源和社会保障部网站,http://www.mohrss.gov.cn/SYzyhshbzb/zwgk/szrs/。年度统计数据(2005-2014),2015年5月23日访问。

  ?数据来源:同上注。

  ?参见国家统计局,http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgyd,2015年6月30日访问。

  ?数据来源:人力资源和社会保障部:历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

  ?参见注④。

  ?参见国家统计局:《中国2014年基尼系数0.469》,2015年1月20日,载央广网,http://finance.cnr.cn/gundong/20150120/t20150120_517474480.shtml,2015年6月30日访问。

  ?黄梅波、朱丹丹:《中国经济转型与跨越“中等收入陷阱”》,载《福建论坛(人文社会科学版)》2015年第4期。

  ?宋宇、谭仁超:《教育失衡与中等收入陷阱:理论机理和国际比较》,载《福建论坛(人文社会科学版)》2015年第5期。

  ?参见秦丽萍、甄明霞:《跨越“中等收入陷阱”的国际经验及对我国的启示》,载《科学发展》2014年第12期。

  【21】同上注。

  【22】张占斌、周跃辉:《关于中国经济新常态若干问题的解析与思考》,载《经济体制改革》2015年第1期。

 

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